Os bens públicos são aqueles destinados à população, os quais o Estado reserva para utilização própria ou de suas instituições e serviços públicos. Além disso, são inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis.
Consoante ao artigo 98 do Código Civil: "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem". Isto é, apenas entes federados (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) e Autarquias e fundações públicas de direito público possuem bens públicos.
Logo, todo e qualquer outro bem que não seja pertencente a esses entes estatais configuram bens particulares.
Tipos de Bens Públicos
A classificação dos bens públicos se dá quanto à sua destinação, podendo ser de uso comum do povo ou de uso especial. Entenda os termos:
Bens de Uso Comum do Povo
São aqueles que possuem utilização ampla para toda a população e, por determinação legal ou pela própria natureza, podem ser usados em condições igualitárias, não necessitando de consentimento individual da Administração.
Para o Supremo Tribunal Federal (STF), os bens de uso comum do povo integram a propriedade pública e que, devido a ampla participação do bem de uso comum do povo na atividade administrativa, ele constitui, de fato, o serviço público prestado pela Administração.
Deste modo, o Código Civil, em seu artigo 99, inciso I, apresenta os bens públicos como rios, mares, estradas, ruas e praças. Bens estes de uso comum, não alienáveis e que não podem sofrer usucapião.
Já o artigo 103 do Código Civil prevê que o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou não, de acordo com a determinação legal por parte da entidade a que pertence.
Bens de Uso Especial
Os bens de uso especial são destinados à prestação de serviço público ou administrativo por parte da Administração Pública, como: terrenos destinados a serviço ou estabelecimentos da administração municipal, territorial, estadual ou federal.
Bens Dominicais
Os bens dominicais constituem o patrimônio de pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito real ou pessoal de cada entidade.
Existindo disposição legal contrária, os bens que pertencem à pessoa jurídica de direito público, a qual tenha estrutura de direito privado, são considerados bens dominicais.
Logo, esses bens possuem um olhar patrimonial pela Administração, tendo funções patrimoniais e financeiras, uma vez que são destinados a garantir renda ao Estado, indo em desacordo aos outros bens públicos.
Além disso, são alienáveis, não podem sofrer usucapião e também são submetidos a um regime de direito privado, uma vez que a Administração Pública age como um proprietário privado no que se refere a eles.
Confira a Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre o tema:
Bens Públicos
(Os entendimentos foram extraídos de julgados publicados até 16/04/2019.)
1) Os bens que integram o acervo patrimonial de sociedades de economia mista sujeitos a uma destinação pública são equiparados a bens públicos, sendo, assim, insuscetíveis de serem adquiridos por meio de usucapião.
Julgados:
AgInt no REsp 1719589/SP, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 06/11/2018, DJe 12/11/2018;
REsp 242073/SC, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, Rel. p/ Acórdão Ministro CARLOS FERNANDO MATHIAS (JUIZ FEDERAL CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), QUARTA TURMA, julgado em 05/03/2009, REPDJe 29/06/2009.
2) Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap são públicos e, consequentemente, insuscetíveis de aquisição por meio de usucapião.
Julgados:
REsp 1318673/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/11/2012, DJe 02/02/2015;
AgRg no REsp 851906/DF, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, QUARTA TURMA, julgado em 04/12/2014, DJe 11/12/2014.
3) O imóvel vinculado ao Sistema Financeiro de Habitação - SFH, porque afetado à prestação de serviço público, deve ser tratado como bem público, não podendo ser objeto de usucapião.
Julgados:
AgInt no AREsp 1343742/RJ, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019;
AgInt no REsp 1516627/AL, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 28/08/2018, DJe 04/09/2018.
4) Há a possibilidade de reconhecer a usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual foi, anteriormente, instituída enfiteuse, pois, nessa circunstância, há apenas a substituição do enfiteuta pelo usucapiente, não havendo nenhum prejuízo ao Estado.
Julgados:
AgInt no REsp 1642495/RO, Rel. Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, julgado em 23/05/2017, DJe 01/06/2017;
REsp 262071/RS, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA, julgado em 05/10/2006, DJ 06/11/2006 p. 327
5) Não cabe a modificação unilateral pela União do valor do domínio pleno de imóvel aforado, incidindo apenas a correção monetária na atualização anual do pagamento do foro na enfiteuse de seus bens (art. 101 do Decreto-Lei n. 9760/1946).
Julgados:
REsp 1718938/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/05/2018, DJe 23/11/2018;
AgInt no REsp 1707699/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/05/2018, DJe 29/05/2018.
6) As concessões de terras desocupadas situadas na faixa de fronteira, realizadas pelos Estados, autorizam, somente, o uso, permanecendo o domínio com a União, mesmo que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores. (Súmula n. 477/STF)
Julgados:
REsp 1352230/PR, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/10/2017, DJe 30/11/2017;
AgRg no AREsp 444530/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/12/2014, DJe 16/12/2014.
7) Terras em faixas de fronteira e as sem registro imobiliário não são terras devolutas, competindo ao ente federativo a comprovação da titularidade dos terrenos.
Julgados:
AgInt no AREsp 936508/PI, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 13/03/2018, DJe 20/03/2018;
AgRg no AREsp 692824/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 15/03/2016, DJe 28/03/2016.
8) O descumprimento de encargo estabelecido em lei que estabelecera a doação de bem público enseja a sua desconstituição.
Julgados:
AgInt no REsp 1255350/MG, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/03/2017, DJe 30/03/2017;
REsp 1636696/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2016, DJe 19/12/2016.
9) A ocupação indevida de bem público caracteriza mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. (Súmula n. 619/STJ)
Julgados:
REsp 1730402/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 12/03/2019;
AgInt no REsp 1338825/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/03/2018, DJe 03/04/2018.
10) Construção ou atividade irregular em bem de uso comum do povo expressa dano presumido à coletividade, isenta prova de prejuízo em concreto.
Julgados:
REsp 1730402/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 12/03/2019;
REsp 1681210/RN, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/02/2019, DJe 11/02/2019.
11) Os registros de propriedade particular de imóveis localizados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. (Súmula n. 496/ STJ) (Tese julgada sob o rito do art. 543-C do CPC/73 - TEMA 419)
Julgados:
AgInt no REsp 1510575/RJ, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/12/2018, DJe 19/12/2018;
AgInt no AgRg no REsp 1205831/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/05/2017, DJe 29/05/2017.
