A Improbidade Administrativa pode ser definida como todo e qualquer ato ilegal, que fira e seja contrário aos princípios da Administração Pública, realizado por um agente público, no decorrer do exercício da função pública. Trata-se da desonestidade de um indivíduo que exerce a função pública.
Demais participantes ou beneficiários, sendo ou não agentes públicos, da prática do ato estão igualmente sujeitos às penalidades determinadas pela legislação.
Os três atos de improbidade caracterizados pela Lei 8.4229/92 são: os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam lesão ao patrimônio público (art. 10º) e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11º).
A Lei referente ao tema configura um marco no que diz respeito ao combate da corrupção sistemática entre as entidades privadas e o Poder Público. O texto promove o respeito ao interesse público dos cargos e define as punições adequadas aos atos de improbidade.
Confira a Jurisprudência em Teses do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre o tema:
Improbidade Administrativa III
(Os entendimentos foram extraídos de julgados publicados até 19/11/2021.)
1) A cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva em casos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa é lícita
Julgados:
REsp 1899407/DF (recurso repetitivo), Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2021, DJe 13/10/2021;
REsp 1660381/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/08/2018, DJe 26/11/2018.
2) Em casos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, cabe a compensação por danos morais na defesa de interesse coletivo ou difuso.
Julgados:
REsp 1940837/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2021, DJe 13/12/2021;
EDv nos EAREsp 478386/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/02/2021, DJe 24/02/2021.
3) É responsabilidade da autoridade administrativa a aplicação de pena de demissão em razão da prática de improbidade administrativa a servidor público, sem depender de prévia condenação, por autoridade judicial, à perda da função pública. (Súmula n. 651/STJ)
Julgados:
MS 18761/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/06/2019, DJe 01/07/2019;
MS 17151/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/02/2019, DJe 11/03/2019.
4) Aplica-se ao particular o mesmo regime prescricional determinado pela Lei de Improbidade Administrativa para o agente público. (Súmula n. 634/STJ)
Julgados:
AgInt nos EDcl nos EAREsp 1397642/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/09/2021, DJe 17/09/2021;
AgInt no AREsp 1765047/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/06/2021, DJe 01/07/2021.
5) Há a viabilidade do prosseguimento de ação de improbidade administrativa apenas contra particular uma vez que há pretensão de responsabilizar agentes públicos pelos mesmos fatos em uma outra demanda conexa.
Julgados:
AgInt no AREsp 1402806/TO, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/10/2021, DJe 03/11/2021;
AgInt nos EDcl no AREsp 817063/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/09/2020, DJe 24/09/2020.
6) Não há julgamento extra petita nem violação ao princípio da congruência em casos de decisão que enquadra o ato de improbidade administrativa em um dispositivo diferente do indicado na inicial, uma vez que a defesa atém-se aos fatos e o juiz é responsável por definir a sua qualificação jurídica.
Julgados:
AgInt no REsp 1580393/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/11/2021, DJe 17/12/2021;
AREsp 1787348/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/05/2021, DJe 01/07/2021.
7) Em ações de improbidade administrativa baseadas nos arts. 9º e/ou 10 da Lei n. 8.429/1992, apenas os sucessores do réu serão legitimados a prosseguir no polo passivo, nos limites da herança, para fins de ressarcimento e para o pagamento da multa civil.
Julgados:
REsp 1949148/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/09/2021, DJe 05/11/2021;
AgInt no REsp 1682238/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2021, DJe 19/08/2021.
8) Há a possibilidade de decretação de indisponibilidade de bens sobre ativos financeiros em ações de improbidade administrativa.
Julgados:
AgInt no REsp 1839716/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/04/2020, DJe 27/04/2020;
REsp 1833029/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/11/2019, DJe 19/12/2019.
9) Em ações de improbidade administrativa, não é devido o ressarcimento ao erário de valores gastos com contratações, mesmo que ilegais, uma vez que efetivamente houve contraprestação dos serviços, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
Julgados:
AgInt no REsp 1747230/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/03/2021, DJe 16/08/2021;
AgInt no REsp 1879061/CE, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/06/2021, DJe 03/08/2021.
10) Podem ser adotadas de maneira subsidiária medidas executivas atípicas de cunho não patrimonial durante o cumprimento da sentença proferida em ação de improbidade administrativa, uma vez que hajam indícios de que o devedor tenha patrimônio expropriável e uma vez que a decisão tenha sido fundamentada, tendo em vista os princípios do contraditório e da proporcionalidade
Julgados:
REsp 1963739/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/10/2021, DJe 10/12/2021;
AREsp 1536713/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/03/2020, DJe 17/03/2020.
Improbidade Administrativa IV
(Os entendimentos foram extraídos de julgados publicados até 11/02/2022.)
1) Em ações de improbidade administrativa, a competência cível da Justiça Federal será definida pela presença das pessoas jurídicas de direito público na relação processual e não em pela natureza da verba em discussão, sendo afastada a incidência das Súmulas n. 208 e 209 do Superior Tribunal de Justiça, por versarem sobre a fixação de competência em matéria penal. Art. 109, I e IV, da Constituição Federal.
Julgados:
AgInt no CC 174764/MA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/02/2022, DJe 17/02/2022;
AgInt no REsp 1503715/MT, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2020, DJe 16/09/2020.
2) Há a possibilidade de enquadramento de estagiário no conceito de agente público visando a responsabilização por ato de improbidade administrativa.
Julgados:
AgInt no REsp 1149493/BA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/11/2016, DJe 06/12/2016;
REsp 1352035/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2015, DJe 08/09/2015.
3) Há a possibilidade de responsabilização do parecerista por ato de improbidade administrativa, uma vez que demonstrados indícios de que a peça jurídica tenha sido redigida com erro grosseiro ou má-fé.
Julgados:
AgInt no REsp 1726457/MS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/06/2021, DJe 17/12/2021;
AREsp 1541540/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/03/2021, DJe 16/08/2021.
4) O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública por improbidade administrativa contra dirigentes das entidades que integram os serviços sociais autônomos - Sistema S.
Julgados:
REsp 1930633/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/10/2021, DJe 17/12/2021;
REsp 1588251/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/12/2018, DJe 19/12/2018.
5) É fundamental a intimação do membro do Ministério Público que atua na segunda instância para o acompanhamento dos processos de improbidade administrativa ajuizados pelo Parquet na primeira instância, pois o Ministério Público que oficia em primeiro grau de jurisdição não atua perante o Tribunal ad quem
Julgados:
AgInt no REsp 1850421/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/06/2021, DJe 23/06/2021;
REsp 1850167/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/05/2021, DJe 19/05/2021.
6) O afastamento cautelar de agente público no momento da apuração dos atos de improbidade administrativa é legitimado como medida excepcional caso configurado risco à instrução processual, não é, portanto, lícito a invocação de relevância, hierarquia ou posição do cargo para a imposição da medida. Art. 20 da Lei n. 8.429/1992.
Julgados:
AgInt no AREsp 625262/MS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/11/2020, DJe 18/11/2020;
AgInt no AREsp 1241403/RJ, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/08/2020, DJe 27/08/2020.
7) Não é necessária a individualização de bens sobre os quais se pretende fazer recair a cautelar de indisponibilidade requerida pelo Ministério Público em ações de improbidade administrativa.
Julgados:
AgInt no REsp 1846504/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/05/2021, DJe 19/05/2021;
AgInt no REsp 1857927/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/2020, DJe 01/10/2020.
8) A medida constritiva de indisponibilidade de bens não incide sobre valores menores que 40 salários mínimos depositados em caderneta de poupança, em aplicações financeiras ou em conta-corrente, exceto em hipóteses de comprovação de má-fé, de abuso de direito, de fraude ou de os valores serem produto da conduta ímproba.
Julgados:
AREsp 1734328/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/03/2021, DJe 09/04/2021;
AgInt no AREsp 1310475/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/04/2019, DJe 11/04/2019.
9) Em ação de improbidade administrativa, cabe a decretação de indisponibilidade de bens sobre verbas provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS uma vez que o valor resgatado da conta vinculada integre o patrimônio do réu, ressalvada proteção prevista no art. 833, X, do Código de Processo Civil. Art. 16, § 13, da LIA incluído pela Lei n. 14.230/2021.
Julgados:
AgInt no REsp 1937805/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/10/2021, DJe 25/10/2021.
10) O eventual ressarcimento ou restituição dos bens à administração pública não impede a prática de ato de improbidade administrativa, uma vez que tal recomposição não gera anistia ou exclusão deste ato.
Julgados:
AgInt no REsp 1857432/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/10/2021, DJe 10/12/2021;
REsp 1579678/PE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/04/2019, DJe 04/06/2019.
11) Sendo a improbidade administrativa por dano ao erário, a devolução dos valores é imperiosa e deve ser acompanhada de uma das sanções legais que tem como objetivo reprimir a conduta ímproba, porque o ressarcimento não gera penalidade propriamente dita, mas sim consequência imediata e necessária do prejuízo causado.
Julgados:
REsp 1899407/DF (recurso repetitivo), Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2021, DJe 13/10/2021;
REsp 1722622/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2021, DJe 01/07/2021.
Improbidade Administrativa V
(Os entendimentos foram extraídos de julgados publicados até 04/03/2022.)
1) Em ato de improbidade administrativa que resulte em prejuízo, a responsabilidade dos agentes em concurso é solidária.
Julgados:
AREsp 1766658/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2021, DJe 05/11/2021;
AREsp 1448060/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 19/12/2019.
2) Em ações de improbidade administrativa com réus plurais, a responsabilidade entre eles é solidária até, pelo menos, a instrução final do feito, quando se delimita a quota de responsabilidade de cada agente para fins de ressarcimento ao erário.
Julgados:
AgInt no REsp 1910713/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/06/2021, DJe 16/06/2021;
AgInt no REsp 1895887/MA, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/04/2021, DJe 12/05/2021.
3) Na hipótese de não delimitação da cota de responsabilidade solidária dos corréus pelo ressarcimento ao erário na fase instrutória da ação de improbidade, é possível a discussão a respeito da individualização do dano no momento da liquidação de sentença
Julgados:
REsp 1872734/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/11/2020, DJe 18/12/2020;
AgInt no REsp 1687567/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/02/2018, DJe 02/03/2018.
4) Em caso de solidariedade entre os corréus na ação de improbidade administrativa, o bloqueio do valor total estabelecido pelo juiz para assegurar o ressarcimento ao erário pode recair sobre o patrimônio de qualquer um deles, sendo vedado o bloqueio do débito total referente a cada um dos coobrigados, visando a proibição do excesso na cautela.
Julgados:
REsp 1919700/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/11/2021, DJe 16/11/2021;
AgInt no REsp 1929981/BA, Rel. Min. MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF-5ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/08/2021, DJe 16/08/2021.
5) Não cabe a aplicação da pena de cassação de aposentadoria em processo judicial em que se é apurada a prática de atos de improbidade administrativa, em virtude do princípio da legalidade estrita, impedindo o uso de interpretação extensiva no âmbito do direito sancionador.
Julgados:
REsp 1941236/ES, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2021, DJe 18/10/2021;
AgInt no AREsp 1391197/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/09/2021, DJe 14/09/2021.
6) É uma violação à coisa julgada a decisão que, no cumprimento de sentença de ação de improbidade administrativa, estabeleça a conversão da pena de perda da função pública em cassação de aposentadoria.
Julgados:
AgInt no REsp 1521182/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/08/2019, DJe 21/08/2019
AgInt no REsp 1496347/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/08/2018, DJe 09/08/2018.
7) Em ação civil pública por improbidade administrativa, não cabe a condenação da parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor do Ministério Público, por critério de simetria, exceto quando comprovada má-fé.
Julgados:
REsp 1758077/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/12/2018, DJe 11/03/2019;
AgInt nos EREsp 1531504/CE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, CORTE ESPECIAL, julgado em 19/09/2018, DJe 25/09/2018.
8) Por tratar-se de instâncias independentes, a eventual sanção imposta a um agente na esfera da Justiça Eleitoral não impossibilita uma nova condenação, mesmo que pelos mesmos fatos, por violação da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não há falar em bis in idem.
Julgados:
AgInt nos EDcl no REsp 1718270/RJ, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/05/2021, DJe 26/05/2021;
AgRg no AREsp 606352/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2015, DJe 10/02/2016.
9) A coexistência de acórdão de condenação do Tribunal de Contas ao ressarcimento ao erário e de sentença de condenação na ação civil pública por improbidade administrativa não configura bis in idem.
Julgados:
AgInt no REsp 1620286/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/02/2021, DJe 01/03/2021;
EDcl no AgInt no AREsp 1185307/MT, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/09/2019, DJe 16/09/2019.
10) A aplicação da pena de suspensão dos direitos políticos por ato de improbidade administrativa pode ser mitigada, em ocasiões que se considere a gravidade do caso e não a função do acusado
Julgados:
AgInt no AREsp 1854059/BA, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/10/2021, DJe 07/10/2021;
AgInt no AgInt no AREsp 685930/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/04/2020, DJe 24/04/2020.
11) O agente político eleito é ativamente legítimo para ajuizar pedido de suspensão visando sustar efeitos de decisão que o afastou do cargo para apuração de atos de improbidade administrativa.
Julgados:
AgInt na SLS 2698/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, CORTE ESPECIAL, julgado em 01/02/2021, DJe 04/05/2021;
AgRg na SLS 2076/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, CORTE ESPECIAL, julgado em 18/11/2015, DJe 16/12/2015.
