Neste artigo da série sobre democracia, vamos analisar as formas de participação popular direta em outros países.
Quando uma Constituição (ou documento oficial semelhante que preveja um Estado Democrático de Direito) estabelece um governo em que o povo seja o detentor da soberania e, consequentemente, do poder de decidir, é necessário que haja também a formalização e regulamentação da forma pela qual haverá a participação popular direta, sobretudo em democracias mais modernas, haja vista que ainda estão em um processo de maturação política e de estabilização dos mecanismo constitucionalmente estabelecidos.
O Recall - Estados Unidos da América
Pode-se dizer que os Estados Unidos da América possuem como um dos pilares de sua organização política uma forma de governo em que haja participação efetiva e direta de sua população pessoalmente interessada. Isso porque a história e evolução do constitucionalismo americano tiveram como marco a revolução das treze colônias (que desde seus primórdios possuíam certo grau de autonomia), fato que contribuiu consideravelmente para o caminhar e desenvolver do cenário político do país, bem como da história do constitucionalismo contemporâneo (o país norte-americano foi o primeiro do continente americano a declarar independência de seu colonizador - Inglaterra).
A chamada “Era Progressista” (1900-1920) ficou conhecida como um período de profundas mudanças nas relações estruturais americana em âmbito social e político, isso porque era um dos momentos de grande instabilidade nas relações entre os interesses sociais defendidos (e pouco previsto nas legislações vigentes) e os interesses inerentes ao capital financeiro presente na sociedade norte-americana. Discussões a despeito de valores como liberdade, igualdade e justiça social se tornavam cada vez mais presentes e necessárias. Consequentemente a ideia de participação popular direta era algo inerente aos anseios gerais, de cunho progressista, rediscutindo-se o modelo democrático até então vigente, numa tentativa de reaproximação entre o povo americano e os governos vigentes em âmbito nacional e estadual.
Neste cenário surge a previsão do recall, incialmente previsto apenas em âmbito federal, em 1903, com a promulgação pelo presidente Theodore Roosevelt da “Carta de Los Angeles”, só vindo a ser prevista em âmbito estadual alguns anos depois, em 1908 no Estado de Oregon e 1911 no Estado da Califórnia.
Com o passar dos anos, fora instituído nos Estados Unidos da América dois tipos de recall: um político e outro jurídico. O primeiro caso está intimamente ligado a ideia de deliberações coletivas, relacionando-se, assim, ao sufrágio universal, isto porque é utilizado para a revogação de determinado mandato, que fora outorgado anteriormente de forma eletiva através do mecanismo de representação política. Já o segundo é aquele que prevê a hipótese de anulação de uma decisão de juízes ou Tribunais que declare a inconstitucionalidade de determinada lei. Com isso, o povo através da maioria de seus votos poderia derrubar a decisão judicial objeto de controvérsia, com exceção de decisões da Suprema Corte Americana.
A fim de não extrapolar os limites traçados para este tópico, a análise do recall americano restará adstrita apenas ao primeiro caso, recall político.
(DALLARI, 2013, p. 155) explica que, no caso do recall político:
[...] exige-se que um certo número de eleitores requeira uma consulta à opinião do eleitorado, sobre a manutenção ou revogação de um mandato conferido a alguém, exigindo-se dos requerentes um depósito em dinheiro. [...] se a maioria decidir pela revogação esta se efetiva. Caso contrário, o mandato não se revoga e os requerentes perdem para o Estado o dinheiro depositado.
É perceptível o fato de que este quórum irá variar de acordo com as peculiaridades locais, haja vista o tamanho do colégio do eleitoral do ente em que se está em discussão a continuação ou não do mandado outorgado. Além disso, o ente não poder vir a arcar com os gastos do tramite de votação em caso de manutenção do cargo em discussão. Com isso, o dinheiro de caução exigido para a votação do recall ficará com ente após a perda do cargo ter sido negada em votação.
O recall, no caso dos Estados Unidos da América, está intimamente ligado a aplicação local, fazendo-se necessário que sejam estabelecidos procedimentos próprios para a revogação de determinados mandados, podendo, inclusive, haver previsão de quais cargos estão submetidos a tal possibilidade e consequentemente o procedimento a ser adotado, sendo muito utilizados, inclusive, para a destituição de diretores de escolas e reitores de universidades, mas também são possíveis na maioria dos casos para juízes e procuradores.
Sgarbi (pág. 28) alerta que os Estados Unidos possuem um fato peculiar no transcorrer da história de construção do seu estado democrático de direito “pode-se afirmar, de conseguinte, que manteve ileso o modelo de origem, porque, mesmo atualmente, é um dos raros exemplos dos países ocidentais que não realizou um só referendo em nível nacional”.
Atualmente, vinte estados americanos adotam o recall em suas respectivas constituições, tendo sido o estado da Virginia o último conceber tal mecanismo (2017), além do distrito de Columbia.
O caso mais famoso de recall, por mais curioso e contraditório que possa parecer (haja vista que a nível nacional nunca existiu um recall para destituição de um presidente americano e em âmbito estadual raríssimas vezes ocorreu sequer a votação, esbarrando nos requisitos existentes para admissibilidade nas constituições estaduais) acontecera no estado da California em 2003. O até então governador democrata da California Joseph Graham Gray Daves Júnior fora submetido a um recall a fim de que a população decidisse pela manutenção ou perda do cargo.
(CARDOSO, 2003) afirma que a campanha fora iniciada de forma modesta pelos conservadores do Partido Republicano ao final do ano de 2002. Influenciados por uma profunda crise no setor energético, foi possível a coleta de mais de um milhão e setecentas mil assinaturas para o prosseguimento do recall. Cabendo destacar que foi a primeira vez que o Estado da Califórnia utilizou do mecanismo.
Um possível recall a ser concebido no estado da California deve obedecer ao que está previsto no artigo II, parágrafos 13 e 19 da Constituição Estadual, bem como a seção 11 do Código Eleitoral da Califórnia. Nestes artigos são tratados temas como o procedimento para aceitação, método de votação e escolha do respectivo sucessor em caso de revogação do mandato.
A seção 14 da Constituição Californiana estabelece que:
(a) Recall of a state officer is initiated by delivering to the Secretary of State a petition alleging reason for recall. Sufficiency of reason is not reviewable. Proponents have 160 days to file signed petitions. (b) A petition to recall a statewide officer must be signed by electors equal in number to 12 percent of the last vote for the office, with signatures from each of 5 counties equal in number to 1 percent of the last vote for the office in the county. Signatures to recall Senators, members of the Assembly, members of the Board of Equalization, and judges of courts of appeal and trial courts must equal in number 20 percent of the last vote for the office. (c) The Secretary of State shall maintain a continuous count of the signatures certified to that office. (Sec. 14 added June 8, 1976, by Prop. 14. Res.Ch. 5, 1976, and Res.Ch. 24, Amdt. 3.
Já a disposição 11006 do Código Eleitoral da Califórnia assevera que:
Proceedings may be commenced for the recall of any elective officer, including any officer appointed in lieu of election or to fill a vacancy, by the service, filing and publication or posting of a notice of intention to circulate a recall petition pursuant to this chapter. (Enacted by Stats. 1994, Ch. 920, Sec. 2.).
Atendidos os requisitos estipulados na legislação californiana, fora permitida a instituição do recall pelo vice-governador. Com isso, (CARDOSO, 2003) relata:
A partir daí, iniciou-se um a corrida sem precedentes pelo posto de governador. No dia 7 de outubro, mais de 130 candidatos constarão nas cédulas eleitorais, entre eles uma atriz pornô, um ex-ator infantil, donas-de-casa, desempregados, ex-veteranos do Vietnã e uma celebridade de Hollywwod. Até o vice-governador Cruz Bustamante tornou-se candidato. Esse número impressionante de concorrentes foi estimulado pela própria legislação eleitoral da Califórnia. Num "recall", não há eleições primárias. Com isso, os partidos podem ter diversos candidatos concorrendo entre si. Outra facilidade é que, para quem já tem o direito de votar, bastava recolher 65 assinaturas e pagar uma taxa de US$ 3.500.
A aceitação do recall na California é um dos poucos casos vislumbrados em âmbito estadual, conforme dito anteriormente. Algo que gerou bastante repercussão a nível mundial, principalmente por contar com um nome de grande impacto que, inclusive veio a substituir o governador até então ocupante do cargo. Fato é que Arnold Schwarzenegger não só substituiu Gray Daves, como também venceu as eleições posteriores, sendo reeleito para o cargo.
Cáio Márcio (pág. 100) alerta que:
Na Califórnia, nessa época, durante os meses que antecederam a eleição, os opositores do procedimento sustentavam que o recall era um mecanismo não democrático porque o eventual vencedor da eleição poderia receber menos votos do que havia recebido Davis na sua eleição passada ou, ainda, menos votos do que Davis iria receber para sua exoneração. Todavia, esse argumento caiu por terra, quando Schwarzenegger recebeu votação mais expressiva que aquela que Davis havia recebido, tanto anteriormente como na votação pela sua remoção.
Percebe-se que nos Estados Unidos da América o instituto do recall é profundamente ligado a questões locais, fato compressível pela maior facilidade de preenchimento dos requisitos de admissibilidade previstos nas constituições e legislações locais, bem como de ser menos suscetível a disfunções de ordem política, econômica e social, haja vista que a população local diretamente interessada melhor acompanha e analisa as questões eminentemente locais, como a destituição de prefeitos e diretores de escolas públicas.
A Abberufungsrecht - Suíça
Também baseada na ideia de revogação de mandatos eletivos outorgados pelo povo, há na Suíça o fenômeno da abberufungsrecht. Este mecanismo permite que o cidadão suíço delibere a despeito de uma possível insatisfação com os representantes eleitos para compor os cantões (espécie de estado, se comparado ao modelo de federação brasileira), dando ensejo a novas eleições gerais e, consequentemente, a renovação do parlamento de forma coletiva, total, não havendo a permanência de sequer um membro anteriormente ocupante do parlamento abolido.
Adrian Sgarbi diz que na abberufungsrecht há um rompimento total entre o povo e o parlamento, com a consequente dissolução do mesmo, havendo a destituição de seus membros e, por conseguinte, o afastamento pleno daqueles que ocupavam alguns dos cargos ali previstos (Sgarbi, pág. 120-121). Diferentemente de mecanismos previstos em legislações de outros países, aqui há o rompimento brusco com a assembleia constituída, isso porque todo o parlamento é dissolvido pelo povo em um só ato.
Este fenômeno é possível no país por se tratar de uma confederação. Os cantões se uniram e formaram a Confederação Suíça. Taís cantões possuem forte autonomia política e jurídica, permitindo-se, assim uma maior autossuficiência nas questões políticas inerentes a cada uma dessas localidades.
(MENEZES, 1998, p. 359) explica em seu livro que o termo landsgemeinde em alemão possui como significado “direito de chamada”, porém o autor alerta que seu significado nos termos em que é concebido na suíça é de “direito de dissolução popular”, haja vista que esta é a ideia do fenômeno jurídico suíço.
Alexander Santana explica que este instituto é aplicável no âmbito cantonal. Berne, Lucerne, Uri, Soleure, Schaffhouse, Thurgovie e Tessin são os principais cantões a preverem tal mecanismo.
É importante perceber que abberufungsrecht e landsgemeinde (também previsto no ordenamento jurídico suíço) são institutos jurídico-políticos diferentes. Abberufungsrecht é quando o povo suíço insatisfeito com os membros do parlamento resolve romper com este vínculo, dando ensejo a uma renovação na ordem política relacionada àqueles que os representam. Já a landsgemeinde é uma espécie de assembleia em que, aqueles que sejam considerados cidadãos nos Cantões suíços e que tenham direito a voto, compareçam para externar suas opiniões a despeito de um tema a ser decidido, ratificando ou desaprovando a questão sob análise.
Apesar da landsgemeinde não estar intimamente vinculada ao objeto especifico deste trabalho (possibilidade de revogação de mandatos eletivos), Burdeau tece um importante comentário a despeito da participação popular a nível global e a landsgemeinde, no que tange a participação popular em decisões deliberativas, como referendo, plebiscito e outros mecanismos. O autor afirmou não acreditar na existência de uma democracia participativa efetiva ao redor do mundo: “[...] qualifica-as de mera curiosidade histórica, entendendo que só existe mesmo a democracia direta na landsgemeinde, que ainda se encontra em alguns Cantões suíços: Glaris, Unterwalden e Appenzell.” (DALLARI, 2013, p. 152). Porém, ainda assim é importante frisar que há profundas críticas a algumas características da landsgemeinde. André Hauriou aponta alguns desses aspectos:
“=a) só se mantém a Landsgemeinde naqueles Cantões suíços menos populosos; b) o trabalho dessas assembleias populares é minuciosamente preparado por um Conselho cantonal eletivo, e se limita, praticamente, a aprovar ou desaprovar o que foi estabelecido pelo mesmo Conselho; c) quando se trata de problemas técnicos ou jurídicos, a assembleia não está apta para discutir e mesmo para justificar uma recusa ou aceitação das proposições que lhe são submetidas.(DALLARI, 2013, p. 153)
Caio Marcio (pág. 66) assinala que a abberufungsrecht é um instituto sui generes do sistema suíço, haja vista tratar-se da revogação total da assembleia e que Prússia e Saxônia, após a Primeira Guerra Mundial, adotaram o mecanismo em suas respectivas Cartas Magnas.
Alexandre Santana (págs. 13-14), por sua vez, assinala:
Deve-se destacar que esta é a única fonte encontrada que admite que o direito de revogação pode ser utilizado não somente para a destituição do parlamento, mas também do governo (o que entendemos ser aqui utilizado como sinônimo – ou conceito similar – de poder executivo) e de outras autoridades.
Por fim, pode-se dizer, que a abberufungsrecht funciona como uma espécie de análise, avaliação a priori do desempenho daqueles que foram outorgados a representarem os cidadãos suíços, permitindo uma consequente quebra deste vinculo anteriormente celebrado. E o que, em suma, diferencia a o recall da abberufungsrecht é o fato de que o primeiro consiste na revogação exclusivamente de único mandato, de cargos singulares; já a segunda, é a possibilidade de revogação de um número maior de cargos, uma revogação coletiva, conforme dito anteriormente.
Venezuela
Embora tradicionalmente vislumbrada em países de democracia mais longínquas e desenvolvidos, a ideia de participação popular para destituição de ocupantes de cargos eletivos não se restringe apenas a democracia consolidadas e possuidoras do status de grandes potenciais mundiais. Exemplo disso é o que se encontra presente na constituição venezuelana.
Assim estabelecem os artigos 6º e 72 da Constituição da República Bolivariana da Venezuela:
Artículo 6. El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables
Artículo 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.
Este mecanismo foi inserido a nível nacional durante o governo de Hugo Chaves (1999-2013), que inclusive foi o primeiro a sofrer a possibilidade de revogação do mandato a nível pátrio.
Cumpre esclarecer que no caso venezuelano, tal possibilidade não é prevista apenas em nível nacional ou destinado apenas a cargos eletivos, como se pode perceber da leitura do artigo 72 mencionado anteriormente.
Outro fator curioso do referendo revocatório venezuelano é de que o mesmo exige que o mandato sob discussão e objeto do possível referendo deva ter ultrapassado o limite temporal superior a cinquenta por cento (artigo 72).
Faz-se necessário destacar o importantíssimo referendo ocorrido no país em 2004. Opositores ao governo de Hugo Chávez viabilizaram um referendo revocatório a fim de interromper o mandato do falecido ex-presidente venezuelano. Os mesmos se aproveitaram da queda na popularidade e aprovação do governo até então vigente, dos problemas relacionados aos mais diversos setores e classes sociais existentes na população Venezuela, bem como da disputa envolvendo a companhia petrolífera venezuelana.
Fato é que no dia 15 de agosto de 2004, parte do povo venezuelano se dirigiu aos locais de votação para manifestarem suas opiniões a respeito da manutenção ou revogação do mandato de Hugo Chávez. Era necessário a maioria dos votos para que o mesmo permanecesse a frente do país. E assim o foi. O povo decidiu que Chávez mereceria e deveria continuar a exercer suas funções como presidente.
(MCCOY, 2005) destaca que:
No dia do referendo verificou-se um alto comparecimento às urnas, da ordem de 70% dos eleitores registrados — a média das três últimas eleições presidenciais fora de 60%. Com o crescimento da lista de eleitores, os respectivos números absolutos foram os mais altos já alcançados no país.
Com isso, Chávez, além de continuar seu mandado, pode continuar a tentativa de implementação de seus ideais bolivarianos, tendo sido, inclusive, reeleito posteriormente.
Cabe destacar, ainda, que, após o reconhecimento da derrota, opositores acusaram o presidente e seus aliados de terem manipulado a votação, desde fraude na contagem dos votos, mas também pela falta de imparcialidade das autoridades eleitorais.
Este episódio deu ainda mais evidência ao que se denomina chamar, no caso venezuelano, de referendo revocatório e que retira suas origens principalmente no recall (americano) e na landsgemeinde (fenômeno suíço).
Outras previsões de revogação de mandatos no mundo
Etiópia. O continente africano que possui como uma de suas principais características o fato de ainda possuir muitos países com modelo de governo baseado na hereditariedade. Porém, a Etiópia, na contramão do que vem sendo visto ao longo dos séculos de submissão e conflitos políticos internos, possui em sua Constituição (Artigo 12) a possibilidade de destituição de representantes populares, caso haja a perda da confiança por parte da população no desempenho de suas respectivas atribuições.
Bolívia. Outro país sul-americano a prever a possibilidade de destituição de cargos por parte da população é a Bolívia. Tal mecanismo foi estabelecido em 2009. Lá a possibilidade de revogação abrange os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, bem como dos governadores.
Canadá. O Canadá, comparado a outros países, possui como condição bem peculiar o fato de prever a possibilidade de recall apenas na localidade de British Columbia. Esta província é portadora da possibilidade de destituir membros ocupantes de cargos do Poder Legislativo. O procedimento lá adotado é muito semelhante ao vislumbrado no caso americano (é previsto um percentual mínimo assinaturas dos eleitores favoráveis a votação, por exemplo).
Colômbia. Este país sul-americano passou a vislumbrar tal possibilidade após a promulgação da Lei Complementar 741/02. Lei esta que regulamentou o mandamento constitucional que previu tal possibilidade. Cabe esclarecer que a sistemática eleitoral do país é bem peculiar, haja vista que os candidatos colombianos, no registro de suas candidaturas, são obrigados a manifestarem suas intenções quando do desempenhar dos possíveis cargos a serem ocupados por eles, suas promessas de campanha, dentre outros propósitos. Tais fatores são os principais a serem levados em consideração para que haja a ocorrência da “revocatória de mandato”. É pertinente destacar que, diferentemente de outros países, aqui quem irá avaliar os atos do político sob análise é um juiz.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CARDOSO, C. Votação histórica mobiliza a Califórnia. Folha de São Paulo, 05 out. 2003. Disponivel em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft0510200302.htm>. Acesso em: 01 out. 2019.
DALLARI, D. D. A. Elementos de Teoria Geral do Estado. São PAulo: Saraiva, 2013.
MCCOY, J. O referendo na Venezuela: Um ato em um drama inacabado. scielo, 22 Maio 2005. Disponivel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002005000200001>. Acesso em: 05 Outubro 2019.
MENEZES, A. D. Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
SGARBI, A. O Referendo. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
