Diante das diversas questões que atravessavam o combate à epidemia de coronavírus, parte delas giravam em torno das diretrizes apontadas pela Lei nº13.979, pois atingiam diretamente dois pilares da federação que são a autonomia e a repartição de competências. Isso porque, segundo o Ministro Luís Roberto Barroso, são características de um Estado federal: repartição de competências, autonomia e a participação na formação da vontade do ente central. Conforme se observa no trecho a seguir:
"De forma sumária, a caracterização do Estado federal envolve a presença de três elementos: a) a repartição de competências, por via da qual cada entidade integrante da Federação receba competências políticas exercitáveis por direito próprio, frequentemente classificadas em político-administrativas, legislativas e tributárias; b) a autonomia de cada ente, descrita classicamente como o poder de autodeterminação exercido dentro de um círculo pré-traçado pela Constituição, que assegura a cada ente estatal poder de auto-organização, autogoverno e autoadministração; e c) a participação na formação da vontade do ente global, do poder nacional, o que tradicionalmente se dá pela composição paritária do Senado Federal, onde todos os Estados têm igual representação." (Barroso, Luís Roberto ;Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo / Luís Roberto Barroso. - 9. ed. - São Paulo : Saraiva Educação, 2020. 181 p.)
Dessa forma, fica nítido o quão relevantes são os temas atravessados pela Lei nº13.979. E foi graças a essa enorme relevância que tais questões chegaram ao Supremo Tribunal Federal por meio da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 672 e pela Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Breve Síntese da ADPF 672
A Lei 13.979/2020 apresentou de forma clara um caráter centralizador, o qual se aliou a uma forte divergência de posicionamento entre as autoridades, gerando ainda mais instabilidade, insegurança e incerteza na sociedade brasileira, que já estava passando por uma pandemia com milhares de mortes em todo mundo.
De forma geral, as autoridades divergiram no tocante ao distanciamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrição de comércio e circulação de pessoas, medidas essas que eram recomendadas pela OMS (Organização Mundial da Saúde), pois eram vistos como eficientes para redução dos drásticos números de contagiados e dos óbitos. Entretanto, o Presidente da República, por inúmeras oportunidades, apresentou um nítido contraste com as diretrizes sanitárias que estavam sendo recomendadas até mesmo pelo próprio Ministério da Saúde.
Diante desse cenário, onde envolvia milhares de mortos, uma pandemia, uma lei que centralizava poder e muita divergência entre os gestores nos 3 níveis do federalismo, setores da sociedade levaram até o Supremo Tribunal Federal questões que envolviam a Lei 13.979/2020. Uma dessas demandas chegou até o STF: a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 672, que tratou, de forma geral, sobre os conflitos de competência comum e concorrente no federalismo brasileiro. Além disso, tratou sobre o princípio da predominância do interesse.
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil alegou, na ADPF 672, que, apesar da União possuir o papel de elaborar as diretrizes gerais do Sistema de Saúde, não lhe garante o papel de unilateralmente afastar ou até mesmo limitar a atuação dos entes estaduais, distritais ou municipais em seus territórios, caracterizando uma grande afronta ao pacto federativo.
Diante dessa questão, o STF entendeu que, no tocante ao respeito do federalismo e das regras de distribuição de competência, é necessário garantir a margem para atuação dos entes da Federação, para, assim, garantir a aplicação das medidas sanitárias mais adequadas para proteção da saúde, associada a menor interferência nos demais direitos envolvidos.
O STF também entende que é necessário que haja entre os entes uma convivência harmônica e respeito às suas competências, inclusive no que se refere às questões sobre saúde, segurança sanitária e epidemiológica. Por isso, as regras de repartição de competência administrativa e legislativa é que devem nortear a interpretação da lei 13.979/2020.
No tocante à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a competência administrativa comum entre todos os entes da federação no artigo 23, incisos II e IX. Da mesma forma, apresenta a competência concorrente entre os estados e União para legislar sobre a proteção e defesa da saúde, conforme o artigo 24 inciso XII. Nesse ínterim, abre espaço para que os municípios possam suplementar a legislação federal e estadual, em caso de interesse local, de acordo com o artigo 30, inciso II. Além disso, a Constituição também garante descentralização político-administrativa no Sistema de Saúde, conforme o artigo 198.
Além disso, o Supremo Tribunal Federal também entende que, em razão das dimensões continentais do Brasil, é muito difícil estabelecer uma padronização para as medidas de enfrentamento à pandemia, pois, se fosse adotada uma norma padrão para todo o território, não levaria em conta as nuances de cada localidade do país. Por isso, não pode o ente federal querer limitar ou impedir a atuação dos entes locais no tocante às medidas sanitárias que visam combater essa pandemia global, uma vez que, além de ser inconstitucional, é inviável que o ente federal centralize todas as decisões. Ademais, a atuação dos entes locais não afeta o papel do ente central de planejar e coordenar as ações de saúde pública ligadas à segurança sanitária e epidemiológica para combate à pandemia. Esse apoio central pode ocorrer de forma financeira e logística aos entes locais de saúde.
Por derradeiro, para não comprometer o pacto federativo, os estados e municípios não podem adotar medidas que fujam dos padrões norteados pela União ou do dever de fundamentar de forma técnica e científica a necessidade de alteração de algumas normativas estabelecidas pela União.
Diante disso, o Supremo Tribunal Federal determinou, em suma, que os estados e municípios podem aplicar as medidas sanitárias prevista na Lei nº13.979, desde que tenham fundamentações técnicas e seja garantida a locomoção de produtos e serviços definidos como essenciais pelo ente central. conforme ementa a seguir:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19). RESPEITO AO FEDERALISMO. LEI FEDERAL 13.979/2020. MEDIDAS SANITÁRIAS DE CONTENÇÃO À DISSEMINAÇÃO DO VÍRUS. ISOLAMENTO SOCIAL. PROTEÇÃO À SAÚDE, SEGURANÇA SANITÁRIA E EPIDEMIOLÓGICA. COMPETÊNCIAS COMUNS E CONCORRENTES E RESPEITO AO PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE (ARTS. 23, II, 24, XII, E 25, § 1º, DA CF). COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS EM LEI FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a existência de precedentes da CORTE quanto à matéria de fundo e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. A gravidade da emergência causada pela pandemia do coronavírus (COVID-19) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis e tecnicamente sustentáveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde, sempre com o absoluto respeito aos mecanismos constitucionais de equilíbrio institucional e manutenção da harmonia e independência entre ospoderes, que devem ser cada vez mais valorizados, evitando-se o exacerbamento de quaisquer personalismos prejudiciais à condução das políticas públicas essenciais ao combate da pandemia de COVID-19. 3. Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 4. O Poder Executivo federal exerce o papel de ente central no planejamento e coordenação das ações governamentais em prol da saúde pública, mas nem por isso pode afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotem medidas sanitárias previstas na Lei 13.979/2020 no âmbito de seus respectivos territórios, como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, sem prejuízo do exame da validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal editado nesse contexto pela autoridade jurisdicional competente. 5. Arguição julgada parcialmente procedente."
Breve síntese da ADI 6.341
A Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.341 foi ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT e teve como objeto a declaração de incompatibilidade parcial, com a Constituição da Medida Provisória nº 926 de 20 de março de 2020, que alterou o artigo 3º caput, os Incisos I, II e IV. Além dos parágrafos 8º, 9º, 10, 11 da Lei 13.979/2020, dispostos a seguir:
Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:
I – isolamento;
II – quarentena
[...]
VI - restrição excepcional e temporária,
conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de:
a) entrada e saída do País;
b) locomoção interestadual e intermunicipal;
[...]
§ 8º As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais.
§ 9º O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8o.
§ 10. As medidas a que se referem os incisos I, II e VI do caput, quando afetarem a execução de serviços públicos e atividades essenciais, inclusive as reguladas, concedidas ou autorizadas, somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador.
§ 11. É vedada a restrição à circulação de trabalhadores que possa afetar o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, definidas nos termos do disposto no § 9o, e cargas de qualquer espécie que possam acarretar desabastecimento de gêneros necessários à população.
A ADI aponta, sob o ponto de vista formal, uma inconstitucionalidade, uma vez que, segundo o PDT, o assunto tratado, qual seja a cooperação de ente federado, na Medida Provisória, é pertinente à Lei complementar. O Relator, Ministro Marco Aurélio, em decisão de natureza cautelar, não acolheu tal vício, pois entende que não cabe somente a ótica temática para regulamentação por lei de envergadura maior, devendo observar também a urgência e a necessidade de uma disciplina geral de abrangência nacional que esteja presente no caso em questão.
Sob o olhar material, o requerente entendeu que houve uma violação da autonomia dos entes da federação, pois foi esvaziada dos estados e municípios a responsabilidade constitucional de cuidar da saúde e executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica, conforme previsto nos artigos 23, inciso I, 198, inciso I, e 200 inciso II da Constituição.
Diante dessas questões, o Ministro Alexandre de Moraes, em seu voto, deixou claro a importância dessa discussão, uma vez que o cerne dela está o federalismo, a separação de Poderes e a Declaração de Direitos Fundamentais. E todas essas possuem a mesma finalidade, que é a limitação de poder.
O entendimento firmado pelo Ministro Alexandre de Moraes, no Brasil, a regra é de autonomia dos estados membros e municípios, devendo interpretar a matéria em questão a partir desse norte. Ademais, o Ministro entende que o federalismo brasileiro teve seu fortalecimento em razão da Constituição de 1988. No entanto, possui marcas profundas das ditaduras que significaram momentos de forte centralização, uma vez que o tamanho continental impossibilita que todas as decisões sejam tomadas por um ente central, o qual deixaria de analisar as peculiaridades dos diversos e longínquos locais. Em razão disso, ainda segundo o referido Ministro, toda a divisão de competência introduzida pela Constituição teve como princípio norteador a predominância do interesse. Assim, a União é responsável pelo interesse geral; os estados, pelo interesse regional; e os municípios, interesse local. Quanto à saúde, pelo princípio da predominância do interesse, a União dita as normas e políticas de saúde de interesse nacional e os estados e municípios visam respectivamente o interesse regional e local.
Essa divisão com base na cooperação marca o conhecido federalismo cooperativo norteado pelo princípio da predominância do interesse. Nesse sentido, a própria norma impugnada preza pela cooperação por meio da articulação dos entes, que devem respeitar a área de autonomia dos outros membros. Assim, o Ministro Alexandre de Moraes entende que a Lei nº13.979/2020 deve ser interpretada no sentido de estabelecer determinações gerais sem atravessar as competências concorrentes e suplementares, cabendo à União o papel de coordenação, não devendo impor, mas sim respeitar as autonomias. E, caso haja algum exagero por parte do município ou do estado, a justiça deve atuar anulando essas decisões, mas não deve ocorrer um rompimento dessa autonomia.
Por derradeiro, o Ministro ainda esclareceu que, no tocante ao artigo 3º, inciso VI, alínea b, o qual aborda sobre a locomoção interestadual e intermunicipal, deve ser entendido, no caso de uma restrição excepcional de interesse nacional, a atuação da autoridade federal. Porém, não impede do governo estadual determinar a restrição de vias estaduais e intermunicipais que afetem o interesse local, e não nacional.
De forma geral, o entendimento do Supremo Tribunal Federal seguiu no sentido de que, mesmo no cenário caótico da pandemia de coronavírus, não é permitido outorgas de discricionariedade sem um controle. E, ainda, deixa claro que é preciso analisar a Lei nº13.979/2020 com uma óptica constitucional, uma vez que é competência própria da União legislar sobre vigilância epidemiológica, de acordo com a Lei nº8.080/1990 - Lei Geral do SUS. No tocante aos conflitos de competência, entende-se que a atuação dos entes federativos é comum. Dessa forma, o exercício da competência deve ser norteado pela melhor garantia do direito à saúde amparado pelas recomendações da Organização Mundial da Saúde e os entendimentos da comunidade científica. Conforme ementa a seguir o entendimento do Supremo Tribunal Federal foi:
EMENTA: REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. 1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações. 2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar. 3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios. 4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles. 5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. 6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde. 7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde. 8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
(ADI 6341 MC-Ref, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-271 DIVULG 12-11-2020 PUBLIC 13-11-2020).
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