Neste artigo da série sobre transporte urbano, faremos uma delimitação específica da modalidade de transporte urbano individual, dentre outros tipos de transporte urbano previstos na Lei nº 12.587/2012 (transporte de cargas, transporte coletivo público e privado, etc.)
A Lei nº 12.587/2012 (LPNMU), que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, é o diploma legal que trata especificamente dos transportes urbanos.
Neste sentido, em seus artigos 3º e 4º, combinados, a LPNMU prevê diversas categorias de transporte urbano, baseando-se em diferentes critérios. No art. 3º, § 1º, combinado com o art. 4º, IV e V, está prevista a classificação do transporte urbano como: motorizados ou não motorizados, baseando-se no tipo de tração. Por mais que nos dias de hoje os deslocamentos urbanos sejam realizados mais frequentemente por meio de veículos motorizados, existem também os meios não motorizados, a exemplo dos veículos de tração animal, das bicicletas, e dos deslocamentos a pé. Estes últimos têm sido vistos como uma forma de solução para congestionamentos e emissões de gases poluentes tão frequentes na maioria das cidades, tendo recebido inclusive o status de modo preferencial de transporte na LPNMU (art. 6º, II).
O § 2º, do art. 3º, da LPNMU, traz outras três classificações, desta vez “quanto ao objeto”, “quanto às características do serviço”, e “quanto à natureza do serviço”.
Neste sentido, “quanto ao objeto” (art. 3º, § 2º, inciso I), o dispositivo distingue o transporte urbano de passageiros e o de cargas. Quanto a esta última categoria, o art. 4º, inciso IX, a define da seguinte maneira: “transporte urbano de cargas: serviço de transporte de bens, animais ou mercadorias”. Uma rápida reflexão sobre estas duas categorias, no que se refere aos direitos fundamentais envolvidos em cada tipo de serviço, permite constatar que, enquanto que o transporte de passageiros, em regra, está mais intimamente ligado ao direito de liberdade, de ir e vir (art. 5°, caput, e inciso XV, da CRFB), o transporte de cargas está mais relacionado ao direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB) e ao direito de livre iniciativa, de exercício das atividade econômicas (art. 170, caput e parágrafo único, da CRFB).
Cabe, em relação a este ponto, trazer as lições de Geraldo Spagno Guimarães:
“O inciso IX do artigo 4º trata do transporte de cargas, típica atividade econômica de livre mercado, que pode legalmente ser explorada mediante inscrição no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas (RNTR-C) da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), em uma das categorias previstas no artigo 2º da Lei Federal nº 11.442, de 05 de janeiro de 2007 (LTRC – Lei do Transporte Rodoviário de Cargas). São elas as categorias TAC (Transportador Autônomo de Cargas) ou ETC (Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas).” (grifo acrescido).
É fato que a Lei n° 11.442/2007 em nenhum momento fala em autorização de funcionamento, mas tão somente em inscrição no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas - RNTR-C da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. Não obstante, deixa claro que “No caso de transporte de produtos perigosos, será observado exclusivamente o disposto em lei federal, considerando-se as competências estabelecidas nos arts. 22 e 24 da Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001” (art. 1º, § 1o). É que estes casos específicos podem atrair a incidência de normas regulamentares na área de meio ambiente, saúde pública, etc., nas quais poderá haver necessidade de autorização.
Diferente do que ocorre com o setor rodoviário, a Lei nº 10.233/2001 prevê expressamente a necessidade de autorização para o transporte ferroviário de cargas, como operador independente, que não explore a infraestrutura associada (art. 13, V, “d”). Mas fala em concessão quando se trate de transporte ferroviário de cargas associado à exploração da infraestrutura ferroviária (art. 14, I, “b”, da referida lei federal). Só que o termo concessão, neste caso, só pode ser interpretado como modalidade de gestão do uso de bens públicos, e, não, de concessão de serviços públicos, pois se trata de atividade econômica em sentido estrito.
Transporte urbano de passageiros
Especificamente em relação ao transporte urbano de passageiros, a Lei nº 12.587/2012 o classifica em quatro subcategorias, baseando-se, de modo combinado, nos dois próximos critérios do art. 3º, § 2º: “quanto às características do serviço” (inciso II), e “quanto à natureza do serviço” (inciso III). Sendo assim, quanto às características do serviço, o transporte urbano de passageiros pode ser coletivo ou individual.
Há autores que entendem que o caráter coletivo ou individual do transporte é determinado pelo tipo de viagem. Conforme esta concepção, se a viagem é personalizada, a exemplo do que ocorre com os táxis, seria o caso de transporte individual de passageiros. Por outro lado, se a viagem é realizada em itinerários fixos, como ocorre com os serviços públicos municipais de ônibus, estaria se falando em transporte coletivo. Com a devida vênia, tal entendimento não parece ser o mais adequado, pois é possível que se tenha serviços de transporte coletivo e personalizado ao mesmo tempo, a exemplo do transporte fretado, que será analisado adiante. Sendo assim, o critério numérico parece ser o mais adequado para que a distinção feita pelo legislador, entre transporte coletivo e individual, faça mais sentido.
Embora a LPNMU não estabeleça o limite exato de passageiros que caracterize o transporte como coletivo ou individual, deve-se ter em mente que este último é frequentemente prestado a poucas pessoas, podendo mesmo haver somente um passageiro/cliente, o que, inclusive, é bastante comum. Isto posto, diante de uma análise tanto do ponto de vista econômico, quanto em relação a aspectos ecológicos e urbanísticos, quanto maior a capacidade dos veículos que operem neste setor, maior será a ociosidade do serviço. Evidentemente, o aspecto econômico, por si só, já é suficiente para adequar os veículos utilizados no que se refere à sua capacidade. Tanto é assim que as regulações sobre os serviços de táxi e as referentes aos serviços de transporte individual por aplicativos definem expressamente um limite de passageiros para a atividade.
Continuando, o outro critério de classificação dos transportes urbanos de passageiros previsto nos art. 3º e 4º, da Lei nº 12.587/2012, é o que se refere à “natureza do serviço”: transporte público ou privado de passageiros. Trata-se do enquadramento do transporte urbano de passageiros no conceito de serviço público ou de atividade econômica stricto sensu, duas categorias de atividade econômica lato sensu às quais se atribuem regimes jurídicos de regulação bastante diferenciados.
Deve-se analisar as quatro classes que resultam da combinação dos últimos critérios analisados (coletivo/individual e público/privado). Cada uma delas estão expressamente definidas no art. 4°, da LPNMU (incisos VI, VII, VIII e X).
1. Transporte coletivo de passageiros
a) Transporte público coletivo
A abordagem se iniciará pelos transportes coletivos de passageiros. De acordo com a Lei nº 12.587/2012, os transportes coletivos tanto podem ser serviços públicos ou quanto atividade econômica em sentido estrito. Neste sentido, o art. 4º, VI, define transporte público coletivo como sendo “o serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público”. Anote-se que se estar a tratar de uma atividade que foi expressamente prevista pela Constituição federal de 1988 como um serviço público, de “caráter essencial” (art. 30, V, da Lei Maior).
Por se tratar de serviço público, haverá a incidência do art. 175, da Carta Política, conforme discutido no capítulo anterior, havendo a possibilidade de delegação da operação à iniciativa privada, mediante permissão ou concessão. O parágrafo único do dispositivo constitucional, por sua vez, prevê algumas peculiaridades deste regime jurídico, a exemplo da política tarifária, da garantia dos direitos dos usuários, da obrigação em manter o serviço adequado, além das prerrogativas da Administração Pública na fiscalização do cumprimento do contrato pelo delegatário. São diretrizes regulatórias que estão consubstanciadas nos art. 8°, 9º, 10º e 14º, da Lei nº 12.587/2012, e subsidiariamente na Lei nº 8.987/1995 (Lei Geral da Concessões e Permissões de Serviços Públicos).
Também não se deve olvidar o disposto no art. 30, V, da Lex Mater, no qual atribui-se aos Municípios a competência para “organizar e prestar diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos” de transporte coletivo. Ademais, o inciso I, do mesmo artigo, prevê que também compete aos Municípios “legislar sobre assuntos de interesse local”. Sendo assim, deve-se ter em mente que, embora as leis federais (Lei nº 12.587/2012 e Lei nº 8.987/1995) tratem dos aspectos gerais acerca do transporte público coletivo, haverá a possibilidade da regulação municipal no que tange aos impactos locais do serviço, a exemplo da definição de itinerários dos ônibus municipais, dos pontos de embarque, etc.
Por fim, como exemplos de transporte público coletivo podem ser citados os ônibus municipais e o modal ferroviário situado no âmbito dos municípios, como é o caso do VLT do Rio de Janeiro.
b) Transporte privado coletivo
A segunda categoria de transporte coletivo é uma atividade econômica em sentido estrito. Desse modo, segundo o art. 4º, VII, da LPNMU, transporte privado coletivo é o “serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda”. A característica distintiva desta categoria é o fato de que o serviço não é aberto ao público em geral, sendo regidos por contratos privados livremente negociados. Sendo assim, vigora a livre iniciativa e a livre concorrência, não havendo que se falar, a princípio, de controle de preços ou de definição de trajetos e itinerários pelo Poder Público.
Não obstante, o art. 11, da LPNMU, prevê expressamente a necessidade de autorização do ente público competente, conferindo a este a função de regulação e fiscalização da atividade, “com base nos princípios e diretrizes desta lei”. Diante desta sistemática, fica claro que, consideradas as categorias de atividades econômicas tratadas no Capítulo 2, está a se tratar neste momento de uma atividade econômica stricto sensu de relevante interesse coletivo.
O exemplo mais notável é o transporte fretado, sendo muito comum que algumas empresas contratem este tipo de serviço para auxiliar no deslocamento de seus funcionários no trajeto de casa para o trabalho. Além disso, também é possível que o transporte privado coletivo seja contratado de forma episódica, sobretudo em razão de eventos específicos.
Por se tratar de atividade econômica em sentido estrito de relevante interesse coletivo, a Lei n° 10.233/2001 prevê expressamente a exigência de autorização de funcionamento para a “prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros” (art. 13, V, “a”) e para “o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de afretamento” (art. 14, III, “b”).
Além disso, tratando do transporte coletivo de passageiros em geral (público e privado), o mesmo diploma legal deixa claro que “É vedada a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros, de qualquer natureza, que não tenham sido autorizados, concedidos ou permitidos pela autoridade competente”.
2. Transporte individual de passageiros
O transporte individual de passageiros é um setor que vem sofrendo profundas mudanças, desde profundas alterações no regime jurídico dos táxis, até o advento dos novos serviços mediados por aplicativos, a exemplo da Uber.
a) Transporte público individual
De acordo com o art. 4º, VIII, da Lei n° 12.587/2012, o transporte público individual é definido como sendo o “serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas”. Percebe-se que se trata de um serviço que tem as mesmas características do já analisado transporte público coletivo, com a exceção da viagem ser individual em vez de coletiva, conforme o critério numérico, abordado há pouco. Desde já, consigne-se que esta é a categoria à qual os serviços de táxis sempre foram enquadrados.
O referido dispositivo combinado com a redação original do art. 12, da LPNMU, não deixava dúvida de que se tratava de serviço público, tal qual o transporte público coletivo. Veja-se, in verbis, a redação original do art. 12:
“Art. 12. Os serviços públicos de transporte individual de passageiros, prestados sob permissão, deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.” (grifo acrescido)
Ocorre que o dispositivo foi profundamente alterado pela Lei nº 12.865/2013, resultando na vigente redação do referido dispositivo:
“Art. 12. Os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.” (grifo acrescido)
Percebe-se facilmente que a mudança mais radical sobre o art. 12, da LPNMU, foi a exclusão do transporte público individual da categoria jurídica de serviço público. Prevê, ainda, funções estatais similares às previstas para o transporte privado coletivo, a serem exercidas sobre a transporte público individual (disciplina e fiscalização). A única diferença, neste aspecto, é a previsão da função estatal de organização no art. 12, mantidas as diretrizes regulatórias sobre a qualidade do serviço (segurança, conforto, higiene, etc.) e sobre a fixação de valores máximos dos preços. Estas características aproximam muito este tipo de transporte à categoria das atividades econômicas stricto sensu de relevante interesse coletivo, do mesmo modo que ocorre com o transporte privado coletivo, conforme já analisado.
b) Transporte privado individual
O transporte público individual é o setor dos transportes urbanos que tem sofrido uma verdadeira revolução, com o advento de modalidades inovadoras de tecnologia e de arranjos de negócios, sobretudo a chamada economia compartilhada. Estas inovações, no setor dos transportes urbanos têm sido consubstanciadas em modelos empresariais como o da Uber, o da 99 e o da Cabify.
A previsão expressa deste tipo de serviço na Lei nº 12.587/2012 só foi inserida com o advento da Lei nº 13.640/2018, que foi a lei editada com o objetivo específico de trazer regras gerais sobre o serviço e, sobretudo, tornar mais clara a opção do legislador pela sua legalidade, que era até então contestada por grupos de pressão.
Sendo assim, consigne-se, in verbis, a definição legal deste serviço, denominado pela lei como transporte remunerado privado individual de passageiros (art. 4º, X, da LPNMU):
“Art. 4º Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
X - transporte remunerado privado individual de passageiros: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.” (grifo acrescido)
Ademais, a Lei nº 13.640/2018 ainda acrescentou no texto da LPNMU os artigos 11-A e 11-B, que trazem aspectos gerais sobre a regulação do transporte privado individual.
Por fim, de modo a resumir em um único esquema as principais categoriais de transporte urbano previstas na Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana, colaciona-se a seguinte ilustração.
Referências:
Os transporte não motorizado “já conta com regulamentação em cidades brasileiras que legislaram organizando e autorizando, com exigências e limites, o transporte de tração animal, os quais devem ser identificados, sujeitando-se às normas de circulação do Código de Trânsito Brasileiro e as que vierem a ser fixadas pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre a via, admitida a circulação à direita da pista no sentido da via ou pelo acostamento onde houver (artigo 52 do CTB).” GUIMARÃES, Geraldo Spagno. Comentários à Lei de Mobilidade Urbana – Lei nº 12.587/12 – Essencialidade, sustentabilidade, princípios e condicionantes do direito à mobilidade. Editora Fórum. 1 ed., Belo Horizonte, 2012. Edição do Kindle. Locais do Kindle: p. 2644-2651.
“Na onda ecológica, vários Municípios estão implantando ciclovias e paraciclos (dispositivos para estacionamento de bicicletas). Em 25.04.2012, a Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados aprovou o PL nº 1.346/11, do Deputado Lucio Vieira Lima. Com relatoria do Deputado Valadares Filho, o projeto propõe a criação do Estatuto dos Sistemas Cicloviários, com o objetivo de vincular os entes federativos à promoção do uso de bicicletas como meio de transporte viável e efetivo, implementando infraestrutura e articulação com a malha viária, além de outras facilidades”. Ibidem, Locais do Kindle: p. 2651.
Ibidem, Locais do Kindle: p. 2805-2812.
Verificou-se, no Capítulo 1, a aplicabilidade da referida Lei aos transportes urbanos, no que couber.
“Ajuda na compreensão do tema o que já explicamos, nos comentários ao artigo 4º, VIII, sobre o enquadramento do táxi como um transporte individual de passageiros, e o que o distingue do transporte coletivo não é o número de passageiros, mas justamente o fato da viagem ser individualizada, isto porque se trata de serviço específico, aleatório, personalizado, sem itinerário ou rota predefinidos.” (grifo acrescido) GUIMARÃES, Geraldo Spagno. Op. cit., Locais do Kindle: p. 4192. Com a devida vênia, este aspecto apontado pelo autor não distingue o serviço de transporte individual de passageiros do transporte coletivo, pois há casos em que este também podem apresentar personalização de viagens, a exemplo dos transportes fretados.
lei nº 12.468/2011 (Lei que regulamenta a profissão de taxista): “Art. 2º É atividade privativa dos profissionais taxistas a utilização de veículo automotor, próprio ou de terceiros, para o transporte público individual remunerado de passageiros, cuja capacidade será de, no máximo, 7 (sete) passageiros.” (grifo acrescido).
Decreto nº 44399/2018, do Município do Rio de Janeiro (regulamenta os serviços do tipo Uber e similares): “Art. 10. Para cadastrar-se nas PROVER os motoristas deverão, cumulativamente, atender aos seguintes requisitos: (...) VI - operar veículo motorizado: a) com capacidade de até seis passageiros, excluído o condutor, obedecida a capacidade do veículo; (...)”. (grifo acrescido) OBS: De acordo com o Decreto, PROVER significa “plataformas digitais gerenciadas por Provedoras de Redes de Compartilhamento”.
“Art. 30. Compete aos Municípios: (...) V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; (...)” (grifo acrescido).
Lembre-se as ressalvas feitas no Capítulo 1 acerca dos transportes intermunicipais realizados no âmbito das regiões metropolitanas, que, por se enquadrarem excepcionalmente no conceito de transporte urbano, também podem se definir como transporte urbano público coletivo, incidindo, porém, a governança interfederativa (Estatuto da Metrópole). O exemplo da CCR Barcas, no Estado do Rio de Janeiro, usado no primeiro capítulo, enquadra-se, portanto, nesta categoria, por se situar em região metropolitana. Outro exemplo é a Supervia, que opera o serviço de transporte ferroviário de passageiros, também metrópole fluminense.
Conforme consignado no Capítulo 2, adota-se neste trabalho o conceito de autorização definido por Alexandre Santos de Aragão, o qual inclui atos discricionários ou vinculados, e atos precários ou definitivos. Assim sendo, o a licença é entendida como uma autorização vinculada e definitiva.
Conforme o entendimento de Geraldo Spagno Guimarães, sobre o qual já consignei discordância, o transporte fretado não é classificado como transporte coletivo, mas sim como transporte individual. Veja-se in verbis: “(...) É provável que essa opção se dê em face do que prescreveu o §2º, do artigo 14 da Lei Federal nº 10.233/2001, quando vedou a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros (embora não possa o fretado ser considerado transporte coletivo na medida em que as viagens são individualizadas) (...)” (grifo acrescido) GUIMARÃES, Geraldo Spagno. Op. cit., Locais do Kindle: p. 2792.
Tendo em vista a extensão do nome escolhido pelo legislador, neste trabalho será empregado o termo transporte privado individual para se referir a esta modalidade de transporte urbano.
