Neste artigo da série sobre transporte urbano, vamos situar e especificar o transporte urbano sob a perspectiva da Constituição Federal
Transportes urbanos na distribuição de competências constitucionais
A partir da análise do tratamento conferido pela Constituição Federal de 1988 ao setor dos transportes, é possível perceber algumas especificidades atribuídas aos transportes urbanos. Basicamente, esta peculiaridade decorre da especial atenção dada pelo legislador constituinte ao desenvolvimento urbano e às funções sociais da cidade (art. 21, XX e art. 182, caput, da CRFB), e, de fato, sendo o transporte um dos elementos do desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CRFB), observa-se aí a razão para a especificidade conferida aos transportes urbanos pela Carta Maior.
Nesta linha de intelecção, primeiramente, deve-se analisar os dispositivos constitucionais que se refiram aos seguintes termos: transportes urbanos e mobilidade urbana; desenvolvimento urbano; ou ainda, as referências a outros conceitos que também incluam os transportes urbanos.
Sendo assim, neste ponto da discussão, é interessante fazer uma remissão à análise realizada por GUIMARÃES, em sua obra dedicada a comentar a LPNMU (Lei nº 12.587/12). Conforme entendimento do autor, o exame acerca da repartição de competências no âmbito dos transportes urbanos deve considerar, em conjunto, os artigos 21, XX, 22, XI, 30, I e V e 182 da CRFB. Sem embargo, entendo por caber neste rol os artigos 24, I, e o 25, § 3º, da Lei Maior. Os dispositivos pertinentes serão arrolados abaixo para que, em seguida, se faça a análise de forma conjunta.
Desse modo, os dois primeiros artigos tratam, respectivamente, de competências materiais e legislativas da União:
“Art. 21. Compete à União: (...)
XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;”
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...)
XI - trânsito e transporte;”
Já os outros dispositivos apontados pelo referido autor se referem às competências dos Municípios:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;;”
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.;”
(...)”
Por fim, o art. 24 trata de competências legislativas concorrentes (entre União, Estados e DF) e o art. 25 refere-se às competências dos Estados:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
(...)” (grifo acrescido)
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. (...)
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Pela análise dos dispositivos constitucionais indicados, em primeiro lugar, percebe-se que as competências materiais e legislativas, em termos de transportes urbanos, não são atribuídas somente aos municípios. Num primeiro momento, levando-se em consideração que os aspectos relativos à urbe tendem a corresponder ao chamado interesse local, poder-se-ia imaginar se tratar de competência exclusiva do município, já que “compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local” (artigo 30, I, CRFB), além de caber ao Poder Público municipal a execução da política de desenvolvimento urbano (art. 182, caput, da CRFB).
No entanto, como se sabe, a CRFB adotou o princípio da predominância do interesse para a repartição de competências entre os entes políticos. Sendo assim, o artigo 21, XX, da CRFB, atribui expressamente à União a competência para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos. Na mesma linha de intelecção, o caput do art. 182 afirma ser da União a competência para fixar, em lei, as diretrizes gerais referentes à política de desenvolvimento urbano, cuja execução é atribuída ao Poder Público municipal. O art. 22, XI, a seu turno, é norma genérica sobre transportes em geral (e também sobre trânsito). Enquanto que o art. 21, XX, e o art. 182, caput, determinam à União a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, o que inclui o transporte urbano, o art. 22, XI, trata de transportes em geral, valendo tanto para transportes urbanos quanto para transportes não urbanos. Este dispositivo (art. 22, XI, da CRFB) será retomado na “seção 3” deste capítulo, mas vale lembrar, por hora, que existe a possibilidade de delegação desta competência da União para os Estados, mediante lei complementar, para legislar sobre questões específicas das matérias listadas no artigo 22, inclusive trânsito e transportes (art. 22, parágrafo único, da CRFB).
Prosseguindo, como se observou no artigo 24, I, ao atribuir à União, aos Estados e ao DF, a competência concorrente para legislar sobre direito urbanístico, a Lex Mater possibilitou que, em algum grau, estes entes políticos possam legislar sobre transportes urbanos, por ser este um dos temas abordados pelo direito urbanístico. No entanto, em conformidade com o princípio da predominância do interesse, certamente não será cabível ao Estado legislar sobre transportes em assuntos que digam respeito apenas ao âmbito local-.
Nada obstante, sabe-se que os aspectos que caracterizam a urbe muitas vezes ultrapassam os limites territoriais do município, alcançando outros. É o que ocorre no caso das metrópoles, situação que certamente atrairá a incidência da competência de interesse regional dos Estados e DF, para legislar, no que couber, sobre direito urbanístico, inclusive transportes urbanos. Neste sentido, o artigo 25, §3º, da CRFB, atribuiu aos Estados a competência para, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Este assunto será retomado em maiores detalhes adiante, merecendo uma subseção dentro desta seção, que trata de transportes urbanos. Por hora, deve-se apenas ressaltar que regulações e planejamentos sobre transportes urbanos estão incluídos, no que couber, na esfera de competência dos Estados, à qual se refere o art. 25, § 3º, da Constituição de 1988.
Em relação às competências municipais, além do art. 182, que confere ao Poder Público municipal a atribuição de executar a política de desenvolvimento urbano (que inclui os transportes urbanos), mediante, dentre outros instrumentos, a implantação do plano diretor, há também as disposições do art. 30, da CRFB. Em primeiro lugar, o inciso I, deste artigo, prevê a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local. Embora nem sempre haja um limite claro entre o que seja interesse local, regional e nacional, fato é que deve-se respeitar o princípio da predominância do interesse. O inciso II, prevendo que “compete aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”, possui praticamente o mesmo sentido do inciso I, pois suplementar a legislação federal e estadual “no que couber” corresponde justamente à competência de legislar sobre assuntos de interesse local. O outro dispositivo que não se deve olvidar é o inciso V, deste mesmo artigo, que trata da competência material dos Municípios para prestar e organizar serviços públicos de interesse local, ressaltando expressamente a essencialidade do serviço público de transporte coletivo. Percebe-se que este último dispositivo já traz algumas subcategorias nas quais os transportes urbanos podem ser enquadrados: a modalidade de serviço público; e a modalidade de transporte coletivo. Evidentemente, são duas modalidades baseadas em critérios distintos.
Por fim, deve-se consignar que a verificação destes parâmetros constitucionais, acerca da distribuição de competências em matéria de transportes urbanos, é indispensável para a análise dos diferentes níveis de regulação estatal nesta área. É que num Estado federativo, os diferentes setores da economia podem ser passíveis da ingerência regulatória exercidas por diferentes entes políticos (União, Estados e Municípios, no caso do Brasil).
Competência legislativa concorrente nos transportes urbanos
Como se percebe, no tocante ao tema dos transportes urbanos, a repartição de competências dos entes federados segue, com muita fidelidade, a lógica contida no princípio da predominância do interesse. Por este mesmo motivo, não seria um equívoco considerar como concorrente a competência para legislar sobre transportes urbanos, mesmo que esta não se encontre expressamente prevista no artigo 24, da Cara Maior. Note-se, que o artigo 21, XX, CRFB, quando se refere à instituição, por parte da União, de diretrizes para o desenvolvimento urbano, parece estar fazendo alusão a uma competência legislativa, muito embora este dispositivo (art. 21, da CRFB) seja usualmente associado às competências materiais (administrativas) exclusivas da União. Em primeiro lugar, como está claro no texto da norma, a exclusividade da União refere-se apenas à instituição de diretrizes para o setor em análise. Em segundo lugar, a inclusão desta norma no rol do artigo 21 não parece ter traduzido a melhor técnica do constituinte originário. De fato, ao se analisar os verbos previstos nos incisos deste artigo, em sua maioria estão aqueles que se referem a ações executivas atribuídas à União. Entretanto, no inciso XX, o artigo fala em “instituir diretrizes”, o que, por certo, aponta para uma competência de natureza normativa, com significativo grau de generalidade e abstração. Tanto é assim que serão aplicadas as suas disposições à atuação dos outros entes políticos, e evidentemente, à população em geral.
Soma-se a tudo isso o fato de não ser permitido, no âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, a edição de regulamento autônomo-. De fato, basta lembrar que o art. 84, IV, da Lei Maior, atribui ao Presidente da República a competência para “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;”. Para o mesmo sentido, aponta o art. 49, V, da CRFB: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (...) V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”.
Ato contínuo, deve-se consignar que o artigo 182, ao tratar, em parte, do mesmo assunto que o art. 21, XX, sobre desenvolvimento urbano, deixou claro que as diretrizes gerais deverão ser fixadas em lei (lei federal). Sendo assim, a LPNMU (lei nº 12.587/2012), em seu art. 1º, caput, afirma ser a Política Nacional de Mobilidade Urbano o instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o art. 182 e o inciso XX do artigo 21, ambos da CRFB.
Diante destes fatos, fica bastante claro que o art. 21, em seu inciso XX, da CRFB, prevê hipótese de competência legislativa da União, e não de competência administrativa, indo ao encontro da previsão do caput, do art. 182. Além disso, o mesmo artigo 21, XX, prevê a exclusividade da União somente em relação à regulamentação geral de interesse nacional (instituição de diretrizes gerais) acerca do tema desenvolvimento urbano (incluindo os transportes urbanos). No entanto, ao se considerar o assunto desenvolvimento urbano (ou transportes urbanos) no âmbito do sistema federativo de repartição de competências, não resta dúvida de que esta é uma matéria de competência legislativa concorrente-, entre União, Estados, DF e Municípios, conforme o predomínio do interesse regulatório (interesse local, regional ou nacional).
Anote-se, ainda, que à cada competência legislativa atribuída a qualquer ente político, sempre corresponderá a competência administrativa deste mesmo ente para fiscalizar o cumprimento de suas leis. Fora isso, no tocante às competências administrativas sobre transportes urbanos, repise-se que a Carta Política de 1988 trouxe expressamente as seguintes atribuições: aos Municípios para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, V, da CRFB, conforme já mencionado anteriormente); também aos Municípios, para executar a política de desenvolvimento urbano (incluindo os transportes urbanos), utilizando para tanto o plano diretor, dentre outros instrumentos (art. 182, da CRFB); aos Estados, no que se refere à gestão de políticas de desenvolvimento urbano integrado, no âmbito das regiões metropolitanas legalmente constituídas (art. 25, § 3º, da CRFB), conforme será discutido mais adiante neste capítulo.
Da competência concorrente em matéria de transportes podem decorrer discussões importantes acerca da eventual invasão que um ente federado poderá realizar sobre o âmbito regulatório de outro ente. Se deste tipo de controvérsia não estão livres as competências mais bem definidas constitucionalmente, muito menos estarão as concorrentes, que, conforme se verificou, apresenta divisões bastante sutis.
Referências:
Além da menção feita pelo art. 21, XX, da CRFB, ao termo “transportes urbanos” , a definição legal destes termos encontra-se na LPNMU (Lei nº 12.587/2010): “Art. 4º Para os fins desta Lei, considera-se: I - transporte urbano: conjunto dos modos e serviços de transporte público e privado utilizados para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades integrantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana; II - mobilidade urbana: condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano; (grifo acrescentado)
Além da referência feita pelo art. 21, XX, e pelo art. 182, caput, da CRFB, ao termo “desenvolvimento urbano” (que será discutido a seguir), há também menção legal a este termo no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001): “Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: (...) IV - instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, que incluam regras de acessibilidade aos locais de uso público;
Por exemplo, o direito urbanístico e as regiões metropolitanas, conforme será visto adiante, são conceitos que englobam de alguma forma o setor de transportes urbanos.
GUIMARÃES, Geraldo Spagno. Comentários à Lei de Mobilidade Urbana – Lei nº 12.587/12: Essencialidade, sustentabilidade, princípios e condicionantes do direito à mobilidade. Editora Fórum, 2012. Edição do Kindle (Local do Kindle: p. 2180)
Muito embora o art. 182, caput, também preveja competência legislativa da União para fixar diretrizes gerais sobre a política de desenvolvimento urbano.
Os transportes urbanos incluem-se como um dos elementos do desenvolvimento urbano, conforme as já citadas redações do artigo 21, XX, da CRFB, e do artigo 3o, IV, do Estatuto da Cidade.
Segundo José Afonso da Silva, “o princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local, (...)”. SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores, 2014, p. 482.
“Art. 22. (...) Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”
Não se olvide o art. 30, I, da CRFB, no qual atribui-se aos municípios a competência exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local;
Anote-se, inclusive, as regras sobre predominância do interesse em legislar, previstas nos parágrafos do art. 24.
Conforme a Lei nº 13.089, de 2015 (Estatuto da Metrópole), entende-se por metrópole o “espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;”
Isto não se aplica apenas aos transportes urbanos, mas também ao desenvolvimento urbano, que consiste em um conceito mais amplo e que engloba os transportes urbanos, conforme se tem demonstrado.
“Manter”; “declarar”; “assegurar”; “permitir”; “decretar”; “autorizar”; “fiscalizar”; “emitir” moeda; “administrar”; dentre outros.
No mesmo sentido, é o que ocorre com o inciso seguinte (inciso XXI, do art. 21, da CRFB): “estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;”
“Realmente, não conseguimos encontrar no vigente quadro constitucional respaldo para admitir-se a edição de regulamentos autônomos. Está à mostra em nosso sistema político que ao Executivo foi apenas conferido o poder regulamentar derivado, ou seja, aquele que pressupõe a edição de lei anteriormente promulgada, que necessite do seu exercício para viabilizar a efetiva aplicação de suas normas.” CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Editora Atlas, 31 ed., São Paulo, 2017, p. 66.
O decreto autônomo, previsto no art. 84, VI, da CRFB, embora constitua exceção de ato administrativo com fundamentação direta na Lei Maior, não são propriamente regulamentos, pois estes constituem atos normativos (gerais e abstratos), enquanto que aqueles possuem a característica de atos concretos, lhes faltando o caráter regulamentar.
O referido diploma legal poderia ser considerado como o “Estatuto da Mobilidade Urbana”, que veio justamente para trazer a regulação geral sobre a matéria, incumbência da União. Não obstante, uma vez preenchido este espaço de conformação legislativa por este ente político, cabem aos outros entes (Municípios, Estados e DF) legislarem sobre os aspectos da matéria que lhe couberem., conforme a predominância do interesse.
Este mesmo entendimento é sustentado pelo professor Geraldo Spagno Guimarães, e, segundo ele, a mesma tese é também pelo professor Uadi Lamêgo Bulos. Op. Cit. (Local do Kindle: p. 2191). Porém, no meu entender, o autor não deixa claro que concorrente é a competência sobre o tema dos transportes urbanos, e não a atribuição literal prevista no dispositivo, que expressamente prevê como exclusiva da União a competência de instituir diretrizes (normas e orientações gerais acerca do assunto).
Além dos dispositivos examinados, não se olvide o art. 24, I, da CRFB, que prevê como competência concorrente o ato de legislar sobre direito urbanístico. Embora o artigo estenda a competência concorrente apenas à União, Estados e DF, a sua leitura deve estar associada à leitura do art. 30, I (competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local), e, também, do inciso II, deste mesmo artigo (competência do município para suplementar a legislação federal e estadual no que couber).
