Neste artigo da série sobre transporte urbano, vamos comparar as noções gerais dos regimes jurídicos do serviço de táxi e da Uber e similares.
Competência federativa para a definição do transporte individual como sendo serviço público ou atividade econômica stricto sensu
O transporte público individual (serviço de táxi) foi definido como serviço público na redação original da do art. 12, da Lei nº 12.587/2012. No entanto, a Lei nº 12.865/2013 alterou o referido dispositivo, mudando a caracterização da atividade para serviços de utilidade pública, excluindo também a condição de delegação do serviço mediante permissão. Isto posto, afirmou-se há pouco que os serviços de táxi, de acordo com a LPNMU não são mais considerados serviços públicos, mas sim atividades econômicas stricto sensu de relevante interesse coletivo.
Neste momento, porém, cabe analisar a seguinte questão: se a Lei nº 12.865/2013, que é uma lei ordinária federal, alterou a classificação dos serviços de táxi, poderiam os Municípios redefinirem esta atividade como serviço público?
Para Alexandre Santos de Aragão, a resposta é afirmativa. A seguir, veja-se, in verbis, a opinião do autor em uma passagem de sua obra em que se realizava uma comparação entre os serviços do tipo Uber e os táxis. Observe-se, especialmente, a questão acerca da competência federativa, pois a referida comparação dos serviços será realizada mais adiante.
“No que diz respeito aos táxis, conveniente salientar a discussão acerca da natureza desta atividade, provocada sobretudo pelo recente surgimento e popularização, no Brasil, de serviços de transporte individual de passageiros solicitados por meio de aplicativo eletrônico, que acabam por criar uma concorrência anteriormente inexistente. Em nossa opinião, faz-se necessária, para se averiguar se este novo serviço invade, sem delegação, um espaço reservado a serviço público, a análise da legislação de cada município. Isso porque, independentemente de ser um serviço público ou uma atividade privada regulamentada, trata-se, em qualquer dos casos, de um serviço de interesse predominantemente local, atraindo a competência legislativa municipal (art. 30, I, CF). A Lei federal nº 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, traça apenas algumas linhas mestras sobre o tema, sendo do município a titularidade para a regulação do serviço em si (e a sua determinação como serviço público ou não).” (grifo acrescido)
Fica claro que, para o ilustre doutrinador, a questão de se definir o transporte urbano individual como sendo ou não serviço público é tema de interesse local, atraindo, por isso, a competência legislativa dos Municípios (art. 30, I, da CRFB). Desse modo, faz parecer que a alteração que o legislador federal realizou sobre a Lei de Mobilidade Urbana (LPNMU), alterando o regime jurídico dos táxis, não seria de cumprimento obrigatório por parte dos entes municipais.
Neste sentido, data maxima venia, este não parece ser o entendimento mais adequado ao sistema constitucional de repartição de competências no setor dos transportes urbanos. De fato, verificou-se que a União tem competência para “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos” (art. 21, XX, da CRFB – grifo acrescido). A Lei federal nº 12.587/2012, foi editada justamente para atender a esta previsão constitucional. A questão central, porém, se resume em saber se a definição de determinada categoria de transporte urbano como serviço público é algo que possa ser enquadrado na competência prevista no art. 21, XX, da CRFB. Para Alexandre Aragão, a resposta parece ser negativa, sendo tal classificação do transporte urbano um tema de interesse local. No entanto, me parece que se estar a tratar de uma característica fundamental das atividades de transporte, que envolveria restrições ao direito fundamental da livre iniciativa.
Ademais, relembre-se que os transportes urbanos em geral, em todas as suas categorias, estão associados ao interesse local, sendo a Política Nacional de Mobilidade Urbana parte integrante da Política de Desenvolvimento Urbano. Diante deste fato, do posicionamento ora questionado, decorreria ampla margem de conformação legislativa para que cada Município defina uma série de categorias de transportes urbanos (não apenas os individuais) como serviços públicos, o que, por sua vez, geraria uma elevada insegurança jurídica no setor, tendo em vista haver mais de 5.500 Municípios integrando a Federação.
Parece que, justamente para evitar este tipo de inconveniente, o constituinte originário definiu a competência da União Federal para instituir diretrizes para o setor de transporte urbano, o que está consubstanciado na Lei nº 12.587/2012. Sendo assim, os regimes jurídicos gerais definidos pela LPNMU para cada categoria de transporte urbano deverão ser observados pelos Municípios, inclusive no caso dos táxis e dos serviços de transporte privado individual (Uber), dado o caráter nacional deste diploma legal.
Isto posto, cabe agora entender melhor o delineamento básico que a Lei da Mobilidade Urbana conferiu a cada uma destas duas categorias de transporte urbano individual.
Regimes jurídicos do transporte urbano individual: Táxi x Uber
Até o memento, a seguinte questão permanece: se os táxis não são mais considerados como serviços públicos pela LPNMU, qual a diferença deste regime jurídico em relação ao que foi conferido ao Uber, no mesmo diploma legal?
Trata-se de duas categorias de transporte enquadradas como atividade econômica stricto sensu pela Lei da Mobilidade Urbana, muito embora esta mesma lei tenha conferido denominações diferentes para cada categoria. Sendo assim, o que poderá distinguir as duas atividades será o grau de intervenção estatal regulatória sobre cada uma delas. Poderá porque, embora já exista uma distinção de tratamento pela LPNMU, cada Município, aí sim, no âmbito de sua competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, da CRFB), poderá tornar maior ou menor a diferença no grau de intervenção regulatória sobre os táxis ou sobre a Uber, Cabify, e outros serviços semelhantes. O grau de intervenção poderá variar em cada Município, sem que, no entanto, estes possam transformar tanto uma quanto outra atividade em serviço público.
A Lei nº 12.587/2012 já traz algumas diferenças quanto as diretrizes regulatórias para os dois tipos de transporte individual. No caso dos táxis, por exemplo, há previsão expressa no art. 12 sobre o poder-dever dos Municípios para fixar previamente os valores máximos dos preços a serem cobrados pelos taxistas. Esta previsão, porém, não existe na lei em relação aos serviços do tipo Uber (art. 4º, X, art. 11-A e art. 11-B, da LPNMU). Entendo, porém, que, a princípio, seja possível aos Municípios, com base no art. 30, I, da CRFB, alguma ingerência sobre a fixação de preços máximos em relação ao transporte privado individual (Uber), desde que sejam ponderados os direitos fundamentais em questão, com base na proporcionalidade da medida. Entretanto, a elevada capacidade de autorregularão que estes serviços inovadores têm apresentado parece dispensar a intervenção estatal, sobretudo no que se refere à dinâmica de preços. Sendo assim, uma vez constatado um maior prejuízo a direitos fundamentais decorrente da intervenção estatal, o princípio da proporcionalidade deverá ser invocado contra a pretensa ingerência estatal.
Ato contínuo, anote-se que o controle de preços e até mesmo o controle de entrada não são possibilidades exclusivas dos serviços públicos. Repise-se a existência das atividades econômicas stricto sensu de relevante interesse coletivo, como subcategoria das atividades econômicas stricto sensu. O elevado interesse público sobre estas atividades exige maior rigor regulatório estatal.
Sendo assim, o art. 12-A da Lei da Mobilidade Urbana parece pressupor um maior rigor sobre controle de entrada no mercado dos táxis. Primeiro, o caput do artigo afirma que qualquer interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local terá o direito à exploração do serviço. Este nível de exigência do Poder Público Municipal poderá ser maior ou menor, conforme a margem de conformação legislativa atribuída pelo constituinte originário. Ocorre que os parágrafos do mesmo artigo tratam da possibilidade de transmissão inter vivos e causa mortis da outorga concedida pelo Município, o que só parece fazer algum sentido quando se tratar de atividades sujeitas a um considerável nível de restrição de entrada.
Nos serviços do modelo Uber, a seu turno, as exigências da LPNMU são mínimas. Neste sentido, o art. 11-B, da LPNMU, prevê os seguintes requisitos para os motoristas:
“I - possuir Carteira Nacional de Habilitação na categoria B ou superior que contenha a informação de que exerce atividade remunerada;
II - conduzir veículo que atenda aos requisitos de idade máxima e às características exigidas pela autoridade de trânsito e pelo poder público municipal e do Distrito Federal;
III - emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLV);
IV - apresentar certidão negativa de antecedentes criminais. ”(grifo acrescido)
Percebe-se que se trata de requisitos básicos, alguns coincidentes com os exigidos pelos órgãos de trânsito para qualquer condutor de veículo automotor (incisos III e I, este com algumas especificidades). Há também exigências relacionadas à segurança e qualidade do serviço, como ocorre com os requisitos dos incisos IV e II, respectivamente.
Além disso, ainda em relação à Uber, o parágrafo único, incisos, do art. 11-A, da LPNMU, traz outros requisitos quanto à arrecadação tributária sobre a atividade (I); a exigência da realização de seguros (II); e a inscrição do motorista como contribuinte individual do INSS.
No tocante ao serviço de táxi, o art. 12 também prevê expressamente o poder-dever dos Municípios para disciplinar aspectos relacionados à segurança, conforto, higiene e qualidade dos serviços. Há também a previsão expressa da obrigatoriedade de reserva de 10% das outorgas para condutores com deficiência.
Há ainda um aspecto importante que merece nota. Embora possa parecer, a contrario sensu, haver mais regras previstas na LPNMU para o modelo Uber de transporte do que para os táxis, é fato que estes últimos, por serem de longa data atribuídos aos Municípios, já contam com a regulação municipal em grande parte das cidades brasileiras. Já as regras sobre a Uber previstas na Lei de Mobilidade Urbana foram incluídas pela Lei nº 13.640/2018 justamente para conferir regularidade jurídica ao serviço, que já vinha sendo praticado desde 2014 no Brasil. Não obstante, conforme os Municípios, dentro de sua esfera de competência, forem regulando a atividade, os operadores deverão ir se adequando às normas municipais. Não se olvide que as disposições da Lei nº 12.587/2012 sobre o serviço de táxi devem ser consideradas em conjunto com as normas da Lei Federal nº 12.468/2011, que regulamente a profissão de taxista e traz algumas regras parecidas com as previstas na LPNMU acerca do Uber (inscrição do motorista no INSS, habilitação para conduzir veículo automotor, veículo regular conforme as regras do órgão de trânsito, etc.), além de outras regras específicas.
Por fim, o que deve ficar claro é que, no tocante ao regime jurídico, tanto os serviços do modelo Uber quanto os serviços de táxi são, atualmente, considerados atividades econômicas em sentido estrito pelo ordenamento jurídico brasileiro. A Lei da Mobilidade Urbana traz, porém, disposições expressas relativas ao controle de preços e controle de entrada mais restritivo nos serviços de táxi, o que não há no caso do modelo Uber. Desse modo, a princípio, o que varia nos regimes jurídicos é o grau de intervenção estatal nas atividades, que, considerando-se apenas a legislação federal, é maior sobre os serviços de táxis.
Não obstante, conforme se verificou, as regulações de cada Município sobre cada uma das duas modalidades de transporte individual poderão diminuir esta diferença entre ambos, em primeiro lugar, em razão de uma regulação menos restritiva sobre os táxis, aproximando-se estes do modelo Uber, com maior liberdade no setor. Em segundo lugar, é possível também que o Município siga pela via oposta, tornando o serviço do tipo Uber mais restritivo, aproximando-o do modelo dos táxis. Só que neste último caso, repise-se que a elevação da restrição estatal deverá observar os direitos fundamentais envolvidos, como o direito fundamental ao transporte (art. 6º, da CRFB), direito fundamental à livre iniciativa (art. 170, caput, da CRFB), direito à liberdade de locomoção, e o princípio da proporcionalidade.
Regulação interfederativa em regiões metropolitanas
Sobre o transporte intermunicipal realizado no âmbito das regiões metropolitanas deve-se aplicar a Lei nº 12.587/2012, por se tratar de uma modalidade de transporte com caráter eminentemente urbano.
Ocorre que o transporte urbano individual, por se tratar de um serviço que permite a realização de viagens personalizadas, não deve ser tratado como uma atividade de interesse exclusivamente local, do Município, especialmente quando este integrar região metropolitana. Embora seja mais comum a realização de viagens de táxis e de Uber dentro dos limites territoriais de cada município, nas regiões metropolitanas, também são muito frequentes os trajetos entre Municípios adjacentes.
Esta característica impõe a necessidade da regulação conjunta, do Estado que instituiu a região metropolitana e dos Municípios membros, para que se evitem regras muito discrepantes entre as municipalidades limítrofes, de modo a convergir os esforços para a tutela do equilíbrio urbano e ambiental, mas também visando a defesa do consumidor do serviço de transporte individual. Neste sentido, o Estatuto da Metrópole oferece instrumentos aos gestores municipais, a exemplo da governança federativa, devendo-se sempre observar, porém, a autonomia dos entes federativos.
Cobrança por parte dos Municípios pelo uso do sistema viário urbano
Para a análise deste ponto, cabe trazer à discussão a doutrina de Maria Sylvia Z. Di Pietro acerca do uso de bem público por particular. A ilustre doutrinadora sistematiza o tema de um modo muito coerente e adequado, delimitando-o a partir de dois critérios de classificação: (1) quanto à conformidade da utilização do bem com o destino principal a que está afetado (uso normal e anormal); (2) quanto à exclusividade ou não do uso (uso comum ou privativo).
No que se refere ao primeiro critério, deve-se caracterizar o uso do sistema viário urbano pelos operadores da Uber e similares como uso normal, pois, embora se trate de uma atividade econômica, o uso das vias está conforme a destinação a qual este bem público foi afetado. Já em relação ao segundo critério, tal uso deve ser considerado como comum, por não se caracterizar pela exclusividade. Sendo assim, a princípio, por se tratar de uso normal e comum, ao transporte urbano individual não deveriam ser aplicados os institutos da autorização ou da permissão.
No entanto, a autora traz uma subdivisão da dentro da categoria do uso comum: (I) uso comum ordinário e (II) uso comum extraordinário. A doutrinadora caracteriza esta segunda categoria (uso comum extraordinário), sendo a primeira identificada por exclusão. Veja-se in verbis:
“Trata-se de utilizações que não se exercem com exclusividade (não podendo, por isso, ser consideradas privativas), mas que dependem de determinados requisitos, como o pagamento de prestação pecuniária ou de manifestação de vontade da Administração, expressa por meio de ato de polícia, sob a forma de licença ou de autorização. O uso é exercido em comum (sem exclusividade), mas remunerado ou dependente de título jurídico expedido pelo Poder Público.
(...)
Essas exigências constituem limitações ao exercício do direito de uso, impostas pela lei, com base no poder de polícia do Estado, sem desnaturar o uso comum e sem transformá-lo em uso privativo; uma vez cumpridas as imposições legais, ficam afastados os obstáculos que impediam a utilização. Tem-se, nesse caso, uso comum – já que a utilização é exercida sem o caráter de exclusividade que caracteriza o uso privativo – porém sujeito à remuneração ou ao consentimento da Administração. Essa modalidade é a que se denomina de uso comum extraordinário, acompanhando a terminologia de Diogo Freitas do Amaral.” (grifo no original)
Diante destas explicações, fica claro que é nesta categoria (uso comum extraordinário) que o uso das vias públicas por parte dos operadores do transporte urbano individual. Não obstante, de acordo com a sistemática normativa prevista na LPNMU para os serviços da Uber e similares, não está dentre as exigências atribuídas aos condutores o pagamento referente à utilização das vias, fato que os Municípios não poderão deixar de observar. No entanto, não há nenhum óbice legal para que esta cobrança seja imputada às empresas mediadoras, conforme já ocorre nas regulações de alguns Municípios.
Por fim, deve-se consignar que este valor a ser pago pelas empresas enquadra-se no conceito de preço público, e não no de taxa. Não se trata de taxa por não se enquadrar no art. 145, inciso II, da CRFB: (a) pagamento do tributo em razão do exercício do poder de polícia; (b) pagamento por serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição. No máximo, o serviço de manutenção do sistema viário urbano poderia ser considerado como serviços uti universi, não sendo nem específico nem divisível. Desse modo, em razão de estarem associados à gestão dos bens públicos, constituem preços públicos (receita pública originária).
Referências:
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Editora Fórum, 4º ed., Belo Horizonte, 2017. Edição Kindle. Locais do Kindle: p.6971-6980 (nota de roda pé nº 11).
Em relação aos táxis, Thiago Marrara, tratando da referida alteração que a Lei nº 12.865/2013 realizou sobre o art. 12 da LPNMU, elenca, dentre outras, as seguintes implicações no regime jurídico da atividade: “(1) Os antigos ‘serviços públicos de transporte individual de passageiros’ (redação originária do art. 12) transformam-se em ‘serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros’ (redação atual do art. 12); (2) Os serviços continuam sob a competência municipal, mas não mais como modalidade de serviço público sob titularidade estatal; (3) Os serviços passam a constituir atividade econômica privada e não monopolizada, sujeita unicamente à regulação pelo poder local mediante técnicas de polícia administrativa e/ou fomento;(...)” (grifo acrescido). MARRARA, Thiago. Serviços de táxi: aspectos jurídicos controvertidos e modelos regulatórios. Revista de Direito da Cidade, v. 08, nº3, Rio de Janeiro, 2016, p. 1057.
Transporte público individual (art. 4º, VIII, da LPNMU) e transporte remunerado privado individual de passageiros (art. 4º, X, da LPNMU) para os serviços de táxis e do Uber, respectivamente. Repise-se que, embora haja essa distinção em “público” e “privado” na terminologia, ambos são considerados pela lei como atividade econômica stricto sensu.
Conforme ressaltado no Capítulo 1, esta é a conclusão obtida a partir da interpretação harmônica dos artigos 21, XX e 182, da CRFB, e dos regimes jurídicos previstos no Estatuto da Cidade, no Estatuto da Metrópole e na Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Segundo a Lei nº 13.089/2015: “Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se: (...) IV – governança
interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de
organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum; (...) Art. 6º A governança
interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas respeitará os seguintes princípios:
(...) III – autonomia dos entes da Federação; (...)” (grifo acrescido)
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. Editora Atlas, 27 ed., São Paulo, 2014, p. 762.
Autorização e permissão como atos de gestão do uso de bens públicos por parte da Administração Pública não se confundem com a autorização de funcionamento de atividades privadas, ou com a permissão como ato de delegação de serviços públicos, conforme discutido no Capítulo 2 (subseção 6.4).
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 764.
Como abordado neste capítulo, esta é uma das diferenças entre a Uber e o serviço de táxi. Enquanto que neste, os motoristas é que podem pagar pela outorga para a prestação do serviço, no caso da Uber e similares, o pagamento é imputado diretamente às empresas mediadoras, o que caracteriza a maior liberdade de entrada no mercado para os motoristas interessados em prestar o serviço.
Cite-se como exemplo a regulação municipal do Rio de Janeiro sobre os serviços prestados pela Uber e similares, que, mediante o Decreto nº 44.399/2018 (arts. 5º, 6º e 7º), atribuiu às empresas mediadoras a exigência do pagamento de percentual do valor total das viagens cobrado pelos seus condutores.
