Se é verdade que a nova ordem democrática não foi suficiente para mudar a realidade da segurança pública no país, também é verdade que nos últimos 29 anos existiram algumas mudanças legislativas, sociais e políticas que têm buscado atenuar esse cenário e, porque não, até mesmo desinstitucionalizar o desprezo aos Direitos Humanos por parte da Polícia Militar, mesmo que ainda timidamente.
Ao que se tem conhecimento, Oliver (1992 apud CÔRREA, 2014) ensina que há três formas distintas (mas não excludentes) pelas quais podem ocorrer mudança institucional: pressões políticas; pressões instrumentais; e pressões sociais.
Pressões Sociais
As pressões sociais são as decorrentes de ações sociais ou ações estatais (tal como as mudanças legislativas) que estimulam a desinstitucionalização. Inúmeras são as mudanças legislativas sobre segurança pública que ocorreram nas últimas três décadas, sendo impossível, portanto, analisar todas as mudanças. No entanto, há algumas mudanças importantíssimas que ocorreram nos últimos anos.
A principal conquista dos Defensores de Direitos Humanos foi a elaboração de um Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que contém diretrizes para concretizar a promoção e defesa dos Direitos Humanos. Atualmente, o Programa está em sua terceira versão, publicado em 2009, mas sua primeira versão foi lançada em 1996. Esses Programas são muito amplos, apresentando orientações em diversas áreas, como direito à memória, à cultura, à educação, acesso à Justiça, à segurança e etc. Acerca da Segurança Pública, muitas ações previstas no primeiro Plano não foram aplicadas até hoje, muitas outras, foram, algumas, no entanto, não mostraram os resultados desejados. De qualquer maneira, os Planos dão uma luz do que pode ser mudado a fim de se conquistar uma Segurança Pública compatível com um Estado Democrático de Direito.
Nas três versões do Programa, a letalidade policial recebe grande atenção. Já no primeiro Plano, em 1996, havia uma orientação para que a Justiça Comum julgasse os crimes cometidos por policiais no policiamento e não mais a Justiça Militar. Naquele mesmo ano foi promulgada a Lei 9.299, estabelecendo que os crimes dolosos contra vida praticados por policiais contra civis são de competência da Justiça Comum. O então Deputado José Luiz Clerot (C MARA, 1996, p. 20.322), relator do projeto na Câmara, no dia 17 de julho de 1996, proferiu seu voto destacando que o Projeto se tratava de “matéria de extrema relevância, cuja aprovação refletirá os anseios da sociedade civil, no sentido de se coibir a impunidade, sempre que ocorrer a prática de um crime dolosos contra a vida, sendo autor um militar, e vítima, um civil”. Ignácio Cano e José Carlos Fragoso (2000, p. 207), em sua pesquisa sobre os Inquéritos Policiais Militares na Justiça Militar, chegam a concluir que “a Justiça Militar é incapaz de controlar e punir os abusos na utilização da força letal por parte [de] policiais militares e os crimes que possam ser cometidos no uso da mesma”. Porém, essa alteração da Justiça Militar para a Justiça Comum, não foi suficiente para que cessasse a impunidade nesses crimes, muito pelo contrário, quase todos os policiais que matam em nome da polícia nunca foram julgados e mal foram investigados.
Outro ponto sobre os homicídios cometidos por policiais era que houvesse uma maior investigação nesses casos e que tais ocorrências deixassem de ser nomeadas de forma genérica, como “autos de resistência” ou “resistência seguida de morte”. Atendendo os anseios dos Programas, em outubro de 2015, o Conselho Superior de Polícia e o Conselho Nacional dos Chefes de polícia Civil editaram a Resolução Conjunta nº 2, dispondo sobre procedimentos internos a serem adotados pelas polícias judiciárias nas ocorrências em que a atuação policial resulte lesão corporal ou morte. A primeira grande mudança foi a abolição nos registros policiais, boletins de ocorrência, inquéritos policiais e notícias de crime, de designações genéricas, passando a ser nomeada, conforme o caso, como “lesão corporal decorrente de oposição à intervenção policial” ou “homicídio decorrente de oposição à intervenção policial”.
Dentre outros procedimentos internos a serem adotados pelas polícias judiciárias no caso de morte por intervenção policial, a Resolução nº 2 prevê: a imediata instauração de inquérito policial para apuração dos fatos, com tramitação prioritária (art. 3º, § 1º); o delegado de polícia deverá requisitar o exame pericial do local, independentemente da remoção de pessoas e coisas (art. 3º, § 4º); o delegado também poderá requisitar registros de comunicação e de movimentação das viaturas envolvidas na ocorrência (art. 3º, § 5º); e a obrigatoriedade da juntada do respectivo laudo necroscópico ou cadavérico aos autos do inquérito policial (art. 3º, § 8º). Embora sejam importantes prescrições que poderão atenuar a drástica realidade de mortes pela Polícia, ainda não dá para perceber seus efeitos no mundo dos fatos. No Estado do Rio de Janeiro, em 2015, ano em que foi editada a aludida resolução, houve 645 vítimas da atuação policial, no ano seguinte, 2016, houve 925 mortes, um acréscimo de 43% em relação ao ano anterior. Na cidade do Rio, em 2015, houve 307 mortes por intervenção policial, em 2016, houve 463, um acréscimo de quase 51%. Ou seja, a curto prazo, os novos procedimentos adotados em razão da resolução foram incapazes de diminuir a letalidade policial, resta esperar para verificar se a médio/longo prazo os efeitos serão percebidos.
Outra orientação que merece destaque, que esteve presente no PNDH-1 e 2, e que poderia influenciar na melhora da atuação policial, foi a criação de Ouvidorias de Polícia com autonomia de investigação e fiscalização. No Rio de Janeiro, a Ouvidoria de Polícia do Estado foi criada em janeiro de 1999 pela Lei 3.168. Contudo, em níveis de estatísticas de letalidade policial, não houve mudanças após a criação da Ouvidoria, o que não quer dizer que sua criação não tenha sido importante.
As pressões sociais, além de decorrerem de ações estatais, também resultam de ações sociais. As ações sociais mais impactantes contra o desrespeito aos Direitos Humanos na atuação policial são as ONGs criadas para esse fim. Entre as diversas ONGs sobre Direitos Humanos, pode-se destacar: Justiça Global, criada em 1999, sediada no Rio de Janeiro, e que no dia 31 de março desse ano denunciou o Estado do Rio de Janeiro à ONU acerca da violência institucional contra a população jovem e negra, moradora de favelas e periferias; Anistia Internacional, criada em 1961 em Londres, mas atualmente presente em mais de 150 países, tendo produziu diversos relatórios sobre desrespeitos aos Direitos Humanos no Brasil, o mais recente foi “Legado de Violência: homicídios pela polícia e repressão a protestos na Olimpíada Rio 2016”; e a Human Rights Watch que tem origem na Helsinki Watch criada em 1978, também elaborou diversos relatórios no Brasil, o último “O Bom Policial Tem Medo: Os Custos da Violência Policial no Rio de Janeiro”.
Além da atuação por meio de ONGs é importante entender o que a sociedade pensa acerca da letalidade policial. Não foram encontradas pesquisas relevantes acerca da aprovação ou desaprovação à letalidade policial, mas há diversos estudos que mostram a opinião das pessoas sobre a frase “bandido bom é bandido morto”. Embora sejam dados distintos, intuitivamente, acaba-se inferindo que as pessoas concordantes dessa frase aprovam a alta letalidade policial. Tal pensamento foi corroborado por pesquisa realizada pelo Centro de Estudos de Segurança e Cidadania (CeSeC), em que após analisar diversos dados, chegou-se à conclusão de que “se não há superposição perfeita entre apoio à violência letal da polícia e concordância com BBBM [bandido bom é bandido morto], é clara a existência de uma forte relação entre essas duas posições” (LEMGRUBER; CANO; MUSUMECI, 2017, p. 24).
Em 2015, O Fórum de Segurança Pública, no Anuário Brasileiro de Segurança Público, mostrou que em pesquisa realizada em conjunto com o DataFolha, 50% das pessoas concordavam com a frase “bandido bom é bandido morto”. A pesquisa ainda faz uma amostra do percentual de concordantes da frase por faixa etária, os mais idosos são os maiores concordantes (65% das pessoas com 60 anos ou mais concordam com a aludida sentença, enquanto que entre as pessoas com idade entre 16 a 24 anos, esse percentual cai para 42%).
Em 2016, o Fórum atualizou a pesquisa mostrando que houve aumento do percentual de pessoas que concordam com a frase “bandido bom é bandido morto” em comparação ao ano anterior, saindo de 50% e indo para 57% o número de concordantes. Houve uma ligeira diminuição das pessoas com mais idade que concordam com a sentença, saindo de 65% de concordância das pessoas com 60 anos ou mais e diminuindo para 61%. Já na faixa etária de 16 a 24 anos de idade houve um aumento de 12%, saindo de 42% para 54%.
A pesquisa mais recente sobre o assunto, realizada pelo CeSeC, entre março e abril de 2016, na cidade do Rio de Janeiro, contando com a participação de 2.353 pessoas, mostrou que 60% dos cariocas discordam total ou parcialmente da afirmação “bandido bom é bandido morto”. Contrario sensu, pode-se inferir que 40% concordam total ou parcialmente com o bordão.
A grande quantidade de pessoas que concordam com “bandido bom é bandido morto” pode explicar o porquê da sociedade pouco se revoltar com a enorme letalidade policial no Estado do Rio de Janeiro.
Pressões Instrumentais
As pressões instrumentais são as que levam em conta a análise técnica e funcional da prática institucionalizada. Nelson Santos Filho (2009) diz como exemplo uma atividade institucionalizada que deixa de ser recompensada. Ao deixar de ser recompensa essa prática pode ser desinstitucionalizada.
No Rio de Janeiro, em novembro de 1995, Marcello Alencar, então Governador, criou a “gratificação por bravura” por meio do Decreto 21.753. Essa gratificação, que também ficou conhecida como “gratificação faroeste”, dava uma premiação em pecúnia, no percentual mínimo de 50% e máximo de 150% dos vencimentos do policial premiado, para policiais que tivessem bom desempenho. Essa premiação ficou conhecida como “gratificação faroeste” porque na prática recompensava-se os policiais que cometiam homicídios nos autos de resistência (D'ELLIA FILHO, 2015). Segundo MISSE (2001), os homicídios classificados como "auto de resistência" passaram de 3 pessoas por mês, no começo de 1995, para mais de 20 por mês, em 1996. Em 30 de Junho de 1998, a Lei 2.993 revogou o antigo decreto, extinguindo-se, assim, a gratificação faroeste.
Em 2009, o Decreto 41.931 instituiu o SIM, Sistema de Metas e Acompanhamento de Resultados, que tem como principal objetivo desencadear ações integradas de prevenção e controle qualificado do crime e estabelecer metas para a redução da incidência dos Indicadores Estratégicos de Criminalidade (IEC). Sendo que o IEC é dividido em três categorias: letalidade violenta; roubos de veículos; e roubos de rua. Os autos de resistência estão na primeira categoria, letalidade violenta. Portanto, desde 2009, há metas para redução dos autos de resistência, que se forem atingidas, conforme prevê o decreto, possibilita a premiação em pecúnia para os policiais. Sendo assim, atualmente, há uma pressão instrumental desestimulando a alta letalidade policial.
Pressões Políticas
As pressões políticas ocorrem quando há dúvida por parte dos atores organizacionais acerca da utilidade, necessidade ou legitimidade da adoção das práticas e estruturas institucionalizadas.
De forma tímida, ainda, é possível verificar que há agentes organizacionais revendo a forma como a polícia deve atuar. No Rio de Janeiro, Orlando Zaccone D'elia Filho tem se destacado como crítico da alta letalidade policial. Delegado de Polícia do Rio de Janeiro desde 2009, Mestre em Direito e Doutor em Ciência Política, D'elia Filho tem dedicado os últimos anos no estudo da Segurança Pública, e denunciou de forma muito contundente os homicídios praticados pela Polícia no livro “Indignos de Vida”.
No nível coletivo, não foram encontradas associações de policiais, formalmente constituídas, no Rio de Janeiro ou a nível nacional com discurso contra a letalidade policial injustificada ou outras práticas policiais que desprezam os Direitos Humanos. No entanto, há um grupo, informal, que atua principalmente pelo facebook (2017), “Policiais Antifascista”, com a participação de policiais de todo o Brasil, inclusive Orlando Zaccone D'elia Filho, que analisa de forma crítica à atuação policial, em especial aquelas que afrontam o Estado Democrático de Direito. Também em nível coletivo, formalmente, há Associação Juízes para Democracia, entidade civil sem fins lucrativas, formada por magistrado de todo a país, que em 2013 lançou, em conjunto com mais de 50 organizações ligadas à promoção e defesa dos Direitos Humanos, uma nota pública requerendo a aprovação do Projeto de Lei 4.471/12, que prevê uma série de procedimentos de perícia, exame de corpo delito, necropsia e de instauração de inquérito nos casos em que o emprego da força policial resultar morte ou lesão corporal.
Esses são os poucos indícios de que esteja em curso um processo de desinstitucionalização da cultura da atuação policial letal injusta e ilegal no Rio de Janeiro. De qualquer forma, mesmo que brando, quem sabe, daqui a alguns anos esses pequenos sinais de mudança possam resultar numa polícia mais democrática e que preze o respeito aos Direitos Humanos.
