Determinação de Diligências
A CPI municipal, atendendo-se ao princípio da colegialidade – vontade majoritariamente expressa em processo de votação –, pode determinar as diligências necessárias à colimação de seus objetivos.
O Presidente da Comissão de Inquérito, por deliberação dessa, poderá, dando conhecimento prévio à Mesa, incumbir qualquer de seus membros, ou funcionários dos serviços administrativos do Legislativo, da realização de sindicância ou de diligência.
Ao carecer de sindicância, enquanto diligência, essa se fará não pelos membros do Legislativo, mas por servidores seus. É importante esse registro, pois que a Constituição, consoante relembra Raul Machado Horta, citado por Castro: “não autoriza a substituição de inquérito por comissão de sindicância, para exercício dos poderes de investigação”. (CASTRO, 2010, p. 85)
A sindicância parlamentar não é prevista na Constituição Federal, daí não há moldura jurídica de sindicância a ser instituída no âmbito parlamentar municipal.
Tratando-se de apuração de fatos determinados e em prazo certo, efetiva-se-lhe a operacionalidade pela CPI e não por sindicância, cuja brevidade não se compadece da disciplina jurídico-constitucional da CPI. A sindicância, portanto, instala-se, com propriedade, no âmbito de relacionamento do poder hierárquico, não no controle parlamentar de atos governamentais, a que refogem relações de subordinação hierárquicas.
O que pode haver, e há, são as subcomissões criadas, no interior da CPI, com incumbência específica, cujos trabalhos finais são entregues à mesma CPI, formando um só núcleo, quando das conclusões. Atende-se com a designação de subcomissões ao princípio da desconcentração administrativa. Essas subcomissões são nomeadas pela CPI, dentre os seus membros, respeitada a proporcionalidade partidária.
A Comissão especial, como assentado, não se confunde com CPI ou subcomissões investigatórias criadas no âmbito da CPI. Tratando-se de investigar fato irregular, tem-se aí matéria de CPI, não da Comissão especial, cujas incumbências são outras, como as culturais, e de representação. Se, porém, for criada Comissão especial para averiguar irregularidades do Executivo ou de outros órgãos municipais, ilegítima será precitada criação, porque a Comissão especial não tem correspondência à arquitetura constitucional (art. 58, § 3º, CF). Fato irregular ou presumivelmente irregular atrai a criação só de CPI, nesta instância, e não de sindicância, que não tem previsão constitucional.
As requisições de documentos e informações às repartições públicas, autárquicas, fundacionais, empresas públicas e sociedades de economia mista municipais, quando não atendidas, não se substituem por buscas e apreensões. É que a CPI não detém, por seus próprios meios, poder de efetuar busca e apreensão de papéis e documentos, que, por força da lei, devem ser entregues ao órgão investigante. Destarte, ocorrendo a circunstância ensejadora, incumbe à CPI requerer a providência ao Judiciário.
Pinto de Ferreira, citado por Castro: “Os meios para assegurar, de modo coercitivo, a produção de informação, a detenção, a busca e apreensão de outras medidas de caráter formalmente judiciário só podem ser utilizados mediante intervenção judiciária competente”. (CASTRO, 2010, p. 86)
Argumenta-se que não cabe na competência de CPI o poder de exigir a exibição de documentos particulares, adstritos à área dos assuntos privados. É a questão do sigilo mercantil: “As comissões de inquérito, mesmo as criadas no âmbito do Congresso Nacional, não têm acesso aos livros mercantis e à escrituração dos comerciantes, pelo simples fato de inexistir lei a respeito dispondo sobre essa oportunidade excepcional”. (CASTRO, 2010, p. 87)
Data vênia, não cabe enxergar os poderes da CPI assim limitados, dentro da compreensão dos objetivos legítimos para que foi criada, nos termos da Constituição.
As CPIs de PC Farias, da corrupção no orçamento da União e do Judiciário, confirmam nossa discordância no tocante ao sigilo mercantil. É que duas razões aqui militam a favor de a CPI tomar conhecimento de livros mercantis e de escrituração de empresas.
Primeiramente, como aduz Rui Barbosa, “quando a Constituição confere a um órgão competências definidas, igualmente lhe dá os meios para conseguir seus objetivos”. (CASTRO, 2010, p. 87)
Seria um absurdo a Constituição atribuir um encargo a um órgão e não lhe dar os meios de realizar esse encargo. Se a Constituição atribuir à Câmara Municipal o poder de fiscalizar o Executivo, pensamos que também atribui os meios integrais para realizar essa fiscalização.
Assim, não teria sentido a constituição de uma CPI municipal para apurar a contratação de uma obra pública de construção de uma só ponte, quando a contratada – empresa – foi denunciada por superfaturamento, como se três ou mais pontes tivesse construído, vedando-se acesso de CPI à escrituração da empresa indigitada, quando documentos na Prefeitura estão a indicar a presunção de ilícito danoso ao erário. Se, amigavelmente, a CPI não obtiver as informações solicitadas, ela pode recorrer ao Judiciário para fazer valer sua competência. A pertinência da medida com os fatos levantados e investigados, sobre ser manifesta, autoriza a CPI municipal ao socorro do Judiciário.
Em segundo lugar, porque o Texto Magno prescreve que as CPIs terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, negar-lhes acesso a livros comerciais e escrituração de empresas envolvidas com a Administração municipal sindicada é o mesmo que lhes denegar a qualidade e condição de possuidoras desses poderes próprios dos juízes. Havendo, consequentemente, suficiente motivação para a medida, poderá validamente tomá-la a Comissão Parlamentar de Inquérito.
De consequência, não é norma inútil a prevista no art. 4º da Lei n. 1.579/52, definido como crime impedir, ou tentar impedir, mediante violência, ameaça ou assuadas, o regular funcionamento de Comissão Parlamentar de Inquérito, ou o livre exercício das atribuições de qualquer de seus membros, apenando o infrator com as sanções do art. 329 do Código Penal (detenção de dois meses a dois anos; se o ato, em razão de resistência, não se executa: pena de reclusão de um a três anos; e as penas do artigo se aplicam sem prejuízo das correspondentes à violência).
No Habeas Corpus 71.039, o STF se pronunciou:
O poder de investigar não é um fim em si mesmo, mas um poder instrumental ou ancilar relacionado com as atribuições do Poder Legislativo. Quem quer o fim dá os meios. A comissão parlamentar de inquérito, destinada a investigar fatos relacionados com as atribuições congressuais, tem poderes inerentes ao natural exercício de suas atribuições, como de colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor; a este poder corresponde o dever de, comparecendo a pessoa perante a comissão, prestar-lhe depoimento, não podendo calar a verdade. Comete crime a testemunha que o fizer. A Constituição, art. 58, § 3º, a Lei 1.579, art. 4º, e a jurisprudência são nesse sentido (...). Ao poder de investigar corresponde, necessariamente, a posse dos meios coercitivos adequados para o bom desempenho de suas finalidades; eles são diretos, até onde se revelam eficazes, e indiretos, quando falharem aqueles, caso em que servirá da colaboração do aparelho judiciário (...).
A Comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viessem a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o punctun dollens da comissão parlamentar de inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena de investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido útil. CASTRO, 2010, p. 88-89
Provas Periciais
Se necessárias, essas provas far-se-ão também em conformidade com a legislação processual penal, no termos do art. 6º da Lei 1.579/52.
Sigilo Bancário
Questão tormentosa, no plano da jurisdicidade, nas CPIs municipais, acarreta o sigilo bancário, cujo conceito e função, rapidamente, serão abordados.
Castro, citando Ward:
O sigilo bancário se enquadra no conceito mais amplo do segredo profissional, que tem merecido, na maioria das legislações, uma proteção muito ampla, ensejando, até, a sua violação, caracterização de crime, como ocorre no Direito Brasileiro, cujo Código Penal, no seu art. 154, define o delito nos seguintes termos: ‘Revelar alguém, sem justa causa, segredo, de que tem ciência em razão de função, ministério, ofício ou profissão e cuja revelação possa produzir dano a outrem’. (CASTRO, 2010, p. 89)
A função do sigilo bancário, por sua vez, além de consistir na obrigação de discrição imposta aos bancos e aos seus funcionários, em todos os negócios dos seus clientes, preserva e resguarda o direito da intimidade e da vida privada, garantias essas de que cogita o art. 5º, X e XII, da Constituição Federal.
Castro, citando o Ministro Carlos Mário Silva Velloso, Relator na Petição 577-5-DF:
O sigilo bancário protege interesses privados. É ele espécie de direito à privacidade, inerente à personalidade das pessoas e que a Constituição consagra (CF, art. 5º, X), além de atender a uma finalidade de ordem pública, qual seja a de proteção do sistema de crédito, registra Carlos Alberto Hagstrom, forte no magistério de G. Ruta (Le secret bancarie em droit italien. Rapport, p. 17); Carlos Alberto Hagstrom (O sigilo bancário e o poder público. Revista de Direito Mercantil 79/34). Não é ele um direito absoluto, devendo ceder, é certo, diante do interesse público, do interesse da justiça, do interesse social, conforme, aliás, tem decidido esta Corte (RMS 15.925-GB, Rel. Min. Gonçalves de Oliveira, RE 71.640-BA, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 59/571; MS 1.047, Rel. Min. Ribeiro da Costa, Revista Forense 143/154; MS 2.172, Rel. Min. Nelson Hungria, DJ de 05.01.1954; RE 94.608-SP, Rel. Min. Cordeiro Guerra, TRJ 110/195). Esse caráter não absoluto do segredo bancário, que constitui regra em direito comparado no sentido de que deve ele ceder diante do interesse público, é reconhecido pela maioria dos doutrinadores (HAGSTROM, Carlos Alberto. Op. cit., p. 37; COVELLO, Sérgio Carlos. O sigilo bancário como proteção à intimidade. RT 648/27-29; OLIVEIRA, Ary Brandão de. Considerações acerca do segredo bancário. Revista de Direito Civil 23/114). (CASTRO, 2010, p. 90)
A obrigação de manter sigilo nas relações de banco, de seus funcionários e de seus clientes cede espaço também aos poderes investigatórios de uma CPI municipal, desde que os clientes da instituição financeira sejam o município, as autoridades municipais sindicadas e o terceiro envolvido com o Poder Público municipal no objeto da CPI.
O sigilo bancário, face do Poder Legislativo e, notadamente, diante das Comissões Parlamentares de Inquérito, tem sua disciplina especial tratada na Lei Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001, ‘norma exauriente’, cujo art. 4º e seus §§ 1º e 2º dispõem:
Art. 4º O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que, fundamentalmente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências constitucionais e legais.
§ 1º As comissões Parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.
§ 2º As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito.
A quebra do sigilo bancário, fora das hipóteses autorizadas na Lei Complementar n. 105/2001, constitui crime e sujeita os responsáveis à pena de reclusão, de um a quatro anos, e multa, aplicando-se, no que couber, o Código Penal, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, incorrendo nas mesmas penas quem omitir, retardar injustificadamente ou prestar falsamente as informações requeridas, de acordo com a Lei Complementar n. 105/2001 (art. 10 e seu parágrafo único).
Questionava-se sobre a constitucionalidade do disposto na parte inicial do § 4º, art. 38, da anterior Lei n. 4.595/64, agora reproduzido no § 2º da Lei Complementar n. 105/2001, a exigir a necessidade de aprovação dos pedidos de informações sobre o sigilo bancário pelo Plenário das Casas Legislativas, uma vez que, a teor do art. 50, § 2º, da Constituição Federal, são as Mesas dessas Casas detentoras do poder de encaminhar pedidos escritos de informações. Na Lei Complementar precitada a ordenação jurídica a respeito permanece idêntica, acrescentando- se, porém, que não se exige mais a maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas ou das Comissões Parlamentares de Inquérito.
Não compromete os trabalhos da CPI alvitrada controvérsia, pois tanto os pedidos da Mesa Diretora quanto os da CPI têm assentimento do Plenário, na busca dos objetivos investigatórios. Não são regras, na sua essência, antinômicas, mas compatíveis, idênticas e reforçadas pela Constituição Federal. Não se estendesse a disciplina normativa referida às Assembleias Legislativas e às Câmaras Municipais, faltar-lhes-ia mecanismo importantíssimo de investigação inerente ao Poder Legislativo, que tem à sua disposição os meios coercitivos diretos ou pelo Judiciário para fazer valer sua missão constitucional de investigação.
Insiste-se ainda mais que a Lei Complementar n. 105/2001 é lei nacional federativa transitiva, cujos comandos se aplicam aos Estados e aos Municípios, na matéria de sigilo bancário, e às suas respectivas Comissões Parlamentares de Inquérito.
Ademais, não pode haver segredo em operações bancárias, realizadas contra a lei, contra a fortuna pública, ausente daí sigilo total.
Registra a história jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, no voto lapidar do Min. Nelson Hungria, a colocação do problema sigilo bancário – CPI, vazado nos seguintes termos:
Sr. Presidente, sabe-se que, perante a Constituição de 1946, o Poder Legislativo exerce função político- administrativa. O Senado ou a Câmara dos Deputados podem nomear comissões de inquérito, não só para a verificação de situações de fato em tal ou qual departamento governamental, como até mesmo para exercer o controle administrativo- financeiro. A lei que, em 1952, regulou o preceito constitucional, declara que essas comissões tem os mesmos poderes que tem um juiz de instrução criminal, embora não possam decidir como decide o juiz. Todas as diligencias a que um juiz criminal pode proceder, na conformidade do Código de Processo Penal, lá estão na lei, com todas as letras, poderá também a comissão de inquérito praticar, como seja, inquirir testemunhas, investigar sobre documentos, ainda os mais secretos, e torna-los públicos, segundo julgar convincente qualquer das Casas do Congresso. É o mesmo critério da atual Constituição italiana, que por sua vez, se inspirou nas Constituições alemã e austríaca e nas práticas anglo- americanas (...). Jamais se ouviu dizer que segredo profissional pudesse encobrir crimes ou atividades administrativas ilícitas. Não é indevassável segredo algum, desde que, atrás dele, ou no seu bojo, haja um ilícito penal ou civil ou um ilícito administrativo.
Perante a Nação não há segredos que possam ser encobertos por qualquer determinação que seja. Não há interesse de quem quer que seja que possa sobrepor-se ao interesse da Nação. O Poder Legislativo está agindo na sua esfera específica, legítima e com alto senso de convivência pública, que traduz na publicação deste inquérito (...). O povo tem direito à verdade, ao povo não se fala com evasivas, nem com mentiras. Ao povo diz-se a verdade, que é o conteúdo da convivência pública. Ora, este Tribunal já examinou, e creio que por unanimidade repeliu, a tese do sigilo bancário a pretexto de encobrir fatos criminosos. (CASTRO, 2010, p. 93)
Está, portanto, demonstrado, na doutrina, e sufragado o entendimento no Pretório Excelso, que o dever de sigilo bancário é relativo, facultando-se à CPI o direito de verificar e de inscrever a configuração de fatos atraindo ilícitos penais, administrativos ou civis, mesmo que ancorados nas operações bancárias acobertadas pelo art. 1º da Lei Complementar n. 105/2001.
Assim, com acerto, na CPI do Congresso Nacional – PC Farias-, em seu relatório final, conclui:
No que diz respeito a fatos ou documentos pertinentes a operações bancárias que não envolvam qualquer ilícitos, serão resguardados, consoante a lei; mencionados no relatório, apenas genericamente, os documentos serão encerrados em sobrecartas lacradas, e arquivados com as cautelas regimentais. Repetindo: a faculdade do Poder Legislativo de investigar a realidade assume contornos de infundível dever, que deve ser cumprido com toda a frequência que se fizer necessário. As comissões de inquérito constituem um dos instrumentos mais importantes e eficientes de que se valem os parlamentos na realização de suas elevadíssimas atribuições e fins. Os parlamentos não realizam unicamente a tarefa de elaborar normas jurídicas, as leis lato sensu. A essa finalidade se acrescem, cada dia, mais e mais importantes e indispensáveis, as de fiscalizar a ação do governo e de expressar opiniões, os anseios e as reinvindicações dos vários segmentos da sociedade neles representada. (CASTRO, 2010, p. 94)
E diferente não é, no aspecto, o trabalho das CPI’s do Congresso Nacional, apurando irregularidades na Comissão de Orçamento e do Judiciário, com a quebra do sigilo bancário dos parlamentares e dos particulares envolvidos. Vê-se aí o exercício da cidadania, em toda sua dimensão, pela moralidade dos costumes públicos, em nível nacional.
Enfatiza, por oportuno Pinto Ferreira:
Os diretores das instituições financeiras privadas (que não são autorizadas no sentido da Lex Fundamentalis) são obrigados a prestar informações pedidas pelo Legislativo, através das Comissões Parlamentares de Inquérito, garantindo o sigilo quando à publicidade, mas não obrigados a comparecer como testemunha perante elas para depoimentos e inquisições, desde que aleguem motivo justificado, salvo, determinação judicial. (CASTRO, 2010, p. 94-95)
É relevante assinalar: na quebra de sigilo bancário, o que há é a transferência dos dados das operações ativas e passivas bancárias e dos serviços prestados dos bancos e das instituições financeiras para a CPI municipal, onde se deverá ter o mesmo sigilo, só podendo ter acesso a esses dados e informações as partes legítimas na causa. Assim se pronunciam nossos tribunais, verbis:
Por força de lei, as instituições financeiras conservarão sigilo em sua operações ativas e serviços prestados. Assim, eventuais informações e esclarecimentos determinados pelo Poder Judiciário às instituições financeiras terão sempre o mesmo caráter sigiloso, só podendo a eles ter acesso as partes legítimas da causa. (CASTRO, 2010, p. 95)
O Supremo Tribunal Federal exige fundamentação para a medida:
Os poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias de que as CPI’s são constitucionalmente investidas (CF, art.58§3º) não são absolutos. Imprescindível a fundamentação dos atos que ordenam a quebra de sigilos bancários, fiscais e telefônicos, visto que, assim como os atos judiciais são nulos se não fundamentados, assim também os das comissões parlamentares de inquérito. (CASTRO, 2010, p. 95)
Também o mesmo procedimento se aplica à quebra dos sigilos fiscal e de dados. É que no interesse da própria sociedade – já que os sigilos de dados (bancário, comunicações e fiscal) constituem peça fundamental da própria cidadania -, o fornecimento dessas informações, desses dados, que são submetidos aos sigilos, está a obrigar as autoridades competentes à manutenção do próprio sigilo e sob essa condição é que se lhe perfaz a transferência.
Nessa questão de quebra de sigilo, o Supremo tribunal Federal decidiu que, embora a Lei Complementar n.105/2001 seja omissa, podem as Comissões Parlamentares de Inquérito estaduais requerer a quebra de sigilo de dados bancários, com a base do art. 58§ 3º, da Constituição. E essa compreensão da possibilidade de CPI estadual quebrar diretamente, com fundamentação evidentemente, os dados bancários, fiscais e telefônicos também, atém-se aos princípio condominial federativo, de vez que os estados possuem também o Poder Judiciário. E é por isso que a Constituição da República no art. 58, §3º, faz referência aos próprios das autoridades judiciais, que os Estados possuem, no plano da federação.
Assim, como os Municípios não possuem Poder Judiciário, não se estendem aos legislativos municipais as prerrogativas da quebra direta de sigilo bancário, devendo fazê-lo por meio da autoridade judiciária. Eis aqui mais uma razão a demonstrar que o Município não possui o arcabouço federativo, a despeito de nominá-lo ente federativo, alhures, com que não concordamos há muito tempo. A simetria existe como princípio, mas não é absoluta como regra geral aplicável na esfera municipal. Nem tudo é simétrico nas e paras as entidades políticas municipais e estaduais. É simetria relativa.
Pelo que acabamos de ver, não possui mais validade o entendimento isolado do Supremo Tribunal Federal, vazado no RE 96.049, Rel. Min. Oscar Corrêa, julgado em 1983, segundo o qual não se aplicaria às Câmaras Municipais o disposto no art. 3º da Lei n. 1.579/52 e no art. 218 do Código de Processo Penal, para compelir estranhos à sua órbita de indagações. Se não pudessem as Câmaras Municipais valer-se desses dispositivos, na forma da lei, estar-se-ia, no condomínio das funções de investigação do parlamento municipal, claudicante a função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo. Não há, pois, no modelo constitucional, nessa questão, tratamento diferenciado no poder de investigação.
Decorrência natural do Poder Legislativo, às CPI’s municipais não refogem essas competências, sob pena de ser-lhes negado o direito de investigação local, conforme acentuado já nesse sentido.
Detentor de requisito de validade é o pedido de informações a instituições financeiras, em que sindicados, autoridades municipais (Prefeitos, ex- Prefeito e Secretários), e mesmo pessoas particulares, são envolvidos nas investigações parlamentares com o Poder Público municipal, com quebra de sigilo bancário.
Com efeito, essa quebra de sigilo bancário, compreendido no pedido de informações (administrativo ou judicial), há que resultar, para atendimento, de aprovação do Plenário da Câmara Municipal ou pela maioria absoluta da CPI ( aqui e ali se perfaz o princípio da colegialidade).
Em suma, como se sustentou, há compatibilidade com a Constituição da República do disposto no § 2º, art. 4º, da Lei Complementar n. 105/2001, o pedido de informações que importe quebra de sigilo bancário somente pode ser atendido com a aprovação, quer do Plenário do Legislativo, quer pela maioria dos membros da CPI.
Emprega-se similar procedimento para se obter informações telefônicas que, nas investigações pertinentes, mereçam exato entendimento e compreensão (Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e o funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, ficando, porém revogada a Lei n. 4.117, de 27 de agosto de 1962, salvo quanto à matéria penal), valendo-se, no particular, da Lei n. 9.296, de 24 de julho de 1996 (que regulamenta o inciso XII, parte final, do art.5º da Constituição da República), cujo art. 1º estatui:
Art. 1º A Interceptação de comunicações telefônicas, de qualquer natureza, para nova prova em investigação criminal e em instrução processual penal, observará o disposto nesta Lei e dependerá de ordem do juiz competente da ação principal, sob o segredo de justiça.
Parágrafo único. O disposto nesta Lei aplica-se à interceptação do fluxo de comunicações em sistemas de informática e telemática. (CASTRO, 2010, p. 98)
Confere-se que a competência da CPI compreende na expressão normativa “em instrução processual penal”, ex vi da Lei n. 1.579/52 (art 6º). Exige-se, no universo da CPI, para essa providência, assim como na Justiça, decisão fundamentada, consoante o art. 5º da Lei n. 9.296/96.
A interceptação telefônica é medida excepcional e tem por fundamento a sua necessidade para obtenção de uma prova, como advertem Luiz Flávio Gomes e Raul Cervini.
Continuam esses autores:
O fundamental, assim, não é tanto a duração da medida, senão a demonstração inequívoca da sua indispensabilidade. Enquanto indispensável, enquanto necessária, pode ser autorizada. A lei não limitou o número de vezes, apenas exige a evidenciação da indispensabilidade. É o prudente arbítrio do Juiz que está em jogo. Mais tecnicamente falando: é a proporcionalidade. No instante em que se perceber que a interceptação já não tem sentido, desaparece a proporcionalidade. Logo, já não pode ser renovada. E se for, é nula. (CASTRO, 2010, p. 98)
A advertência alia-se à necessidade de resguardo de direito fundamental. A excepcionalidade é que pode relativizar essa garantia constitucional, regulamentada por lei. Não se deve com isso constituir abusos permanentes, como se tem feito no Brasil, quando as vidas particulares de pessoas e de instituições, sua intimidade e sua imagem se transformam pratos cheios pela gula do Estado policialesco, como testemunharam os fatos denunciados pelo Presidente do Conselho Nacional de Justiça, Ministro Gilmar Mendes.
O direito de a CPI valer-se desse instrumento de prova, interceptação telefônica, por meio do Poder Judiciário, assim qualquer fluxo de comunicações em sistemas de informática e de telemática, é reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, por ser ela, a interceptação telefônica perfeitamente viável, desde que sempre por meio dela se puder investigar determinados fatos ou circunstâncias que envolverem os denunciados.
Em 29 de setembro de 2004, o Supremo Tribunal Federal conferiu assentamento definitivo, conforme ementa:
A fundamentação exigida das Comissões Parlamentares de Inquérito quanto à quebra de sigilo bancário, fiscal, telefônico e telemático, não ganha contornos exaustivos equiparáveis à todos atos dos órgãos investidos do oficio judicante. Requer-se que constem na deliberação as razões pelas quais veio a ser determinada a medida. (CASTRO, 2010, p. 103)
Percebe-se, à saciedade, que a Comissão Parlamentar de Inquérito possui muitos poderes. Como se viu, referentemente à quebra de sigilos bancários, fiscais e aos de comunicações e de dados, impõe-se que a CPI motive o ato, sob pena de nulidade da medida, todavia, não possui a CPI os poderes quer para decretar prisão de indiciado ou de testemunha, quer para decretar a indisponibilidade de bens, pois esses atos são monopólio judicial.
Deslocamento da CPI
No exercício de sua altas atribuições investigatórias, pode a CPI municipal transportar-se aos lugares onde se fizer necessária a sua presença (art. 2º, in fini, da Lei n. 1579/52), com todas as despesas de deslocamento pagas pela Câmara Municipal.
Para o deslocamento, entretanto, tratando-se de visita de inspeção às repartições públicas municipais, como a outras localidades, no âmbito da jurisdição territorial do município, impõe-se à CPI que seja feitas as necessárias comunicações previamente às autoridades e aos interessados. Todo cuidado é pouco, se, eventualmente, a CPI municipal for obrigada a sair do município, pois que, fora de seus limites territoriais, os Vereadores, integrantes da CPI municipal, não estão acobertados pelo instituto da inviolabilidade (art. 29, VIII, CF). Se, em outro Município, outra Comarca, houver necessidade de requisição judicial, o Juízo criminal competente é o da localidade onde se encontram os documentos ou onde residem as testemunhas e/ou interessados ao desate da instrução investigatória, provocado por precatória, conforme o caso, nos termos da legislação processual penal.
Incidentes Procedimentais
Ao desenvolverem-se os trabalhos da CPI, desde a instalação até as conclusões, incidentes, situações imprevistas e mesmo fugidias de previsibilidade ocorrem. Destacam-se algumas.
Pode acontecer que o Presidente não tome as providências de composição dos membros, exteriorizando-se-lhe o ato criador, como vimos retro a despeito de o Texto Constitucional dispor que, com o requerimento de um terço dos Vereadores, estará criada a Comissão.
O presidente que assim proceder estará descumprindo suas funções, e sua inércia, sem justo motivo (salvo o de legalidade), devidamente explicado ao Plenário, implica a sua destituição do cargo de Presidente. É a pena pela omissão. Mas, detendo o Presidente de maioria parlamentar, dificilmente perderá o cargo por isso. A se fazer, então, com a sequencia de atos resultantes do requerimento criador da CPI municipal, seria fazer-se valer de medidas judiciais para compelir o Presidente a tomar as providências, manejada por parte legítima, como Vereador, por exemplo.
Também os membros firmatários do requerimento criador da CPI procurarão compor a Comissão dentro dos critérios da proporcionalidade da representação partidária, se possível for, sem prejuízo de medida judicial contra a omissão do Presidente. Não se encontrando Vereador disposto a integrar a Comissão, sortear-se-ão, entre os requerentes da CPI, os Vereadores necessários, e a Comissão começará os trabalhos. Insista-se: o fato de Vereador ser requerente – integrante de um terço –, não atrai impedimento algum de integrar a CPI. Só assim é que, em razão da inércia da Presidência e em virtude de se observar o princípio da colegialidade na Câmara para punir o Presidente omisso e relapso, ter-se-á cumprida a vontade do Constituinte ao assegurarem-se de direitos indisponíveis à minoria nos trabalhos da CPI.
Há, outras vezes, hipóteses de Vereador recusar-se a integrar a CPI. O Vereador, sem justo motivo aceito pelo Plenário, não pode evadir-se de sua função fundamental de fiscal e de controlador de atos públicos.
Não havendo motivo justo e aceito pelo Plenário, incorre o Vereador faltoso ou relapso na sanção da indignidade do cargo, desmerecendo estar a serviço dos munícipes na Câmara, podendo perder o mandato por isso. O mesmo se dirá do membro da Comissão que não trabalha e não se interessa pela investigação. O mandato eletivo não é dele, é do povo. E o querer do povo tem que ser cumprido. É a razão de ser da democracia representativa. Incumbe ao Presidente da Câmara destituí-lo, depois de lhe haver dado prazo e oportunidade de se manifestar. O mesmo acontece na hipótese de a Comissão toda estagnar-se e não produzir nada.
Sucede também o fato de o Presidente da CPI municipal ou mesmo o Relator, minoritários no âmbito da Comissão, não tomarem as providências de praxe para o desenvolvimento dos trabalhos investigatórios. Aqui se impõe, diante da inércia e da omissão recalcitrante e nociva aos interesses da Câmara e da comunidade, a vontade da maioria dos membros da CPI, denunciando os fatos à Mesa Diretora, para as providências de substituição. Não se operando essa, os demais membros da CPI, por constituírem a maioria, substituirão, nos trabalhos, o Presidente ou o Relator, e far-lhes-ão o desenvolvimento investigatório.
No desenvolvimento dos trabalhos investigatórios, quer pela CPI, quer por eventuais subcomissões, todos os membros é que devem atuar, no interior dos órgãos de investigação. É dizer: não será admissível que apenas um Vereador, integrante da CPI ou da subcomissão, faça os trabalhos, aparecendo por isso. O caráter oficial do instituto fiscalizador tem a chancela do princípio da colegialidade.
Não dispondo a Câmara Municipal de pessoal técnico qualificado para exames de questões intricadas, faculta-se à CPI pedir à Mesa Diretora da Câmara a contratação, por prazo exíguo e em caráter de urgência (com dispensa até de licitação – art. 24, IV, da Lei n. 8.666/93 ou inexigível – art. 25, II, § 1º, da mesma Lei n. 8.666/93), de pessoas ou firmas especializadas para auxiliar tecnicamente os membros da CPI.
Fatos Novos
Durante as investigações, emergem irregularidades outras que não são objeto da CPI. Nesse caso, incumbe ao Presidente ou ao Relator encaminhá-las à Mesa Diretora da Câmara Municipal para as providências necessárias (constituição de outra CPI ou envio da documentação ao Ministério Público, se houver provas de ilícito penal e/ou civil).
A CPI é que não pode cuidar desses fatos outros e não determinados, inseridos no ato e finalidade de sua criação. Não se deve confundir fatos determinados, que consequentemente se encadeiam ou se encontram em ligação a outros, com fatos novos. Aqueles fatos resultantes de encadeamento ou de seriação – inicialmente não previstos – admitem aditamento aos objetivos da CPI pela sua necessária conexão. Os novos não, pois não têm pertinência aos objetivos da investigação parlamentar instituída.
Suspensão de Vencimentos
Na apuração de fato determinado pela CPI municipal, ouvem-se servidores municipais, mediante requisição à Chefia do Executivo.
A CPI tem o direito de requisitar o comparecimento do servidor municipal. E a sua requisição é feita a seu superior hierárquico, conforme o caso (Prefeito, Secretário Municipal, Diretor de Autarquia ou Fundação Pública). Caso não compareça, a despeito de formalmente requisitado, a CPI municipal não pode requerer – como sói acontecer –, a suspensão dos seus vencimentos ou a aplicação de quaisquer punições previstas no Estatuto dos Servidores. Não. A CPI dispõe dos poderes, a esse respeito, disciplinados juridicamente na Lei n. 1.579/52, art. 3º, parágrafo único. Não pode ir além dos limites que a lei lhe traçou.
Caso, porém, o Prefeito Municipal, superior hierárquico do servidor requisitado, não atenda ao pedido de requisição feito pela CPI, por meio do Presidente da Câmara, faculta-se a essa, além de poder responsabilizar o Prefeito – que cometera infração político-administrativa definida no art. 4º, III, do Decreto-Lei 201/67 –, recorrer à Justiça, a fim de se ter o indispensável comparecimento do servidor requisitado.
Conclusão
Diante de todo o exposto, infere-se que o Parlamento não está restrito somente em suas funções legislativas. Cabe a este, além de representar os cidadãos que lhes delegaram poderes decisórios através do voto, fiscalizar áreas importantes do Poder Executivo, afim de que este trabalhe sempre em prol de toda coletividade e observando os limites impostos pela Constituição.
Nestes termos, para cumprir tal objetivo, nasceram as Comissões Parlamentares de Inquérito, hoje regulamentadas pelas Constituição de 1988 em seu artigo 58, §3º, Lei 1.579/52, Lei 10.001/2000 (dispondo esta exclusivamente sobre os procedimentos a serem adotados nas conclusões das CPIs) e também pelos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tal dispositivo constitucional, trouxe em seu texto os requisitos necessários para criação de uma CPI, são eles: o fato determinado, que significa em linhas gerais que um inquérito parlamentar não pode ser criado a fim de investigar fatos genéricos, imprecisos, ou qualquer fato que não se relacione com a atividade legislativa, fiscalizatória ou de esclarecimento público, excluindo nestes termos qualquer tipo de investigação de cunho meramente privado ou especulativo; o prazo certo, que alerta no sentido de que as Comissões Parlamentares de Inquérito tenham seus trabalhos encerrados dentro de um lapso temporal previamente estabelecido, confirmando de tal modo seu caráter temporário; e por fim o quorum mínimo de abertura, isto é, a necessidade de que o requerimento de criação da CPI seja assinado por no mínimo um terço dos membros de cada Casa Legislativa ou do Congresso Nacional.
A decisão do Legislador Constituinte em assegurar que a criação de uma CPI pudesse ser feita mediante a concordância de um quorum mínimo, foi em última análise, resguardar o direito das minorias parlamentares de investigar o Poder Executivo, realizando dessa forma o mais legítimo direito de oposição.
Conforme pode-se observar, os Princípios da Ordem Política, tais como o Estado Democrático de Direito, Separação de Poderes e o Pluralismo Político, garantem que a investigação parlamentar ocorra de maneira efetiva, e não fique a mercê da vontade de uma maioria, geralmente aquela que não se interessa em investigações dessa ordem, uma vez que seu maior objetivo é resguardar qualquer fato que possa interferir de maneira negativa em seus interesses.
Nota-se, portanto, que o foco foi resguardar meios hábeis de controle ao governo, ainda que este tenha o apoio da maioria no Congresso Nacional.
Ainda na Constituição, no artigo 58, § 1º, é assegurada a representação proporcional na formação das Comissões Parlamentares de Inquérito, o que significa dizer que os partidos que tiverem maior representatividade do Congresso Nacional dominarão também a composição do Inquérito Parlamentar.
Nestes termos, é que verificamos que, apesar de a criação da CPI se convalidar com o apoio exclusivo da minoria parlamentar, sua atuação será regida invariavelmente pelos desígnos da maioria.
Assim sendo, diversas manobras ardilosas, de caráter estritamente político, são realizadas pelos parlamentares que representam a maioria, geralmente da situação do Executivo, com o objetivo exclusivo de protelar ou impedir que a minoria, representantes da oposição, exerça seu direito de fiscalizar e investigar.
Para exemplificar a atual e constrangedora situação com a qual convive o Poder Legislativo, analisamos o Caso da CPI dos Bancos.
Neste sentido, observamos que em função da representação proporcional, utilizada na composição da CPI, os trabalhos são, na maioria das vezes, prejudicados em função do interesse político da maioria.
Não obstante, em que pese o direito de investigar atribuído as minorias parlamentares ser garantido constitucionalmente, este padece de eficácia e é usurpado pela maioria, haja vista que em função da representação proporcional observada para a composição das CPI, o resultado da investigação é, não raras às vezes, determinado pelo interesse político da maioria.
Desta feita, é que podemos afirmar que o intuito do legislador constituinte ao estabelecer a representação proporcional para a composição das CPIs, como forma de garantir que a vontade popular fosse, também, manifestada na execução dos trabalhos de investigação realizados pelo Legislativo, mostrou-se frustrada, vez que tal procedimento não foi eficaz, acabando por oprimir o direito à oposição inerente aos partidos políticos minoritários.
No que tange a tais implicações, devemos ainda considerar o emblemático sistema de representação adotado no ordenamento jurídico pátrio, em que um Deputado que tenha votos suficientes consiga levar ao Congresso Nacional um número significativo de deputados que individualmente obtiveram pouquíssimos votos, não representando, necessariamente, a vontade do eleitor.
