No atual momento de pandemia de Sars-Cov-2 (COVID-19), é possível perceber a complexidade de uma doença e a sua interferência nas mais distintas relações da sociedade, incluindo a economia, o sistema de saúde e o papel do Estado na condução de políticas públicas de contenção da disseminação do vírus.
A primeira notícia acerca da origem do vírus que causou a pandemia se deu na cidade de Wuhan, na China. Assim, verificou-se que a compreensão das razões de disseminação do vírus foram marcadas pela falta de controle sanitário apropriado, pela demora na tomada de decisões eficazes no combate à doença e pela falta de comunicação com a Organização Mundial da Saúde (OMS).
Cabe ressaltar que, em âmbito internacional, a Organização Mundial da Saúde (OMS) é o órgão competente que orienta os Estados no combate a um evento pandêmico. E não foi diferente com a COVID-19, pois, no dia 11 de março de 2020, a OMS declarou a pandemia causada pelo novo coronavírus e desde então tem publicado diversas recomendações aos países, as quais têm sido adotadas pela maior parte deles.
A disseminação mundial de uma nova doença dá ensejo àquilo que a OMS considera ser uma pandemia. Tal termo (pandemia) passa a ser usado quando uma epidemia que afeta uma região se espalha por diferentes continentes com transmissão sustentada de pessoa para pessoa.
A Constituição da OMS defere à Assembleia Mundial da Saúde, órgão deliberativo da OMS, o poder de emitir regulamentos sobre diferentes assuntos, dentre os quais, “medidas sanitárias e de quarentena e outros procedimentos destinados a evitar a propagação internacional de doenças” [Constituição da OMS, art. 21, “a”].
Tal disposição, oriunda da Constituição da OMS, deu base para a edição do Regulamento Sanitário Internacional (RSI 2005), que, por sua vez, passou a vigorar no Brasil por meio do Decreto nº 10.212/2020 que foi editado em 30 de janeiro de 2020, pouco antes da pandemia. Dentre as recomendações temporárias encontram-se a higiene das mãos, etiqueta respiratória e prática de distanciamento social, calibrados conforme o grau de disseminação da doença.
Essas medidas de tentativa de contenção do vírus foram empregadas pelos países em diferentes momentos, de acordo com a disseminação do vírus do Oriente para a Europa e, posteriormente, para as Américas. Os governos utilizaram as propostas de isolamento vertical ou lockdown de acordo com suas concepções sobre prevenção da pandemia e considerando os riscos econômicos que poderiam gerar aos setores produtivos.
Entende-se por isolamento vertical aquela medida de isolamento apenas das pessoas mais vulneráveis ao novo coronavírus, isto é, isolar apenas os grupos de riscos, a fim de não gerar uma interrupção total das atividades, dos serviços e dos comércios não essenciais. Noutro giro, entende-se lockdown como uma versão mais extrema do distanciamento social, sendo uma recomendação estatal de caráter obrigatório. É uma verdadeira imposição do Estado com vistas ao bloqueio total de diversas atividades, mantendo de forma limitada apenas setores essenciais como farmácias, supermercados e serviços de saúde.
Independentemente da estratégia adotada, as ações governamentais tinham por objetivo evitar picos de elevação de casos e de mortes, buscando, portanto, o achatamento desses picos, de modo que os casos pudessem ocorrer em menor volume e em um espaço de tempo mais longo. Isto porque, cada país deveria levar em consideração a sua respectiva capacidade de leitos para internação de média e alta complexidade (UTI), a fim de impedir um colapso sem precedentes em seus sistemas de saúde.
Ocorre que, em razão da extraordinária rapidez que o vírus se alastrou, se fez necessário tomar medidas mais drásticas para a imposição de um efetivo distanciamento social. Assim, diversos países decretaram o estado de lockdown. Em um estudo recente, foram analisadas as medidas empreendidas pelo poder público em vinte e quatro nações para mitigar os efeitos da pandemia. Tal estudo mostrou que 83% dos países assumiram o lockdown e apenas 13% o isolamento vertical, como medida de livre circulação das pessoas (VARGAS, 2021).
Com efeito, Lockdown nos termos do artigo publicado por Sandra Mara Campos Alves, Edith Maria Barbosa Ramos e Maria Célia Delduque: “Trata-se de medida extrema de isolamento social e que deve ser aplicada quando medidas outras não podem ser implantadas ou mostraram-se insuficientes para contenção da doença, podendo levar ao colapso do sistema de saúde” (ALVES; RAMOS; DELDUQUE, 2020, p. 2)
Em razão disso, o direito à saúde, tão necessário e fundamental para a sociedade, torna-se ainda mais imprescindível à coletividade e diante do contexto da pandemia de COVID-19 que fez emergir questões emergenciais de saúde pública internacional, fez-se necessário o uso de instrumentos mais rígidos para conter sua rápida disseminação, como é o caso do lockdown.
Ocorre que a estratégia do lockdown consequentemente gera a perda da capacidade econômica dos indivíduos, das comunidades e das empresas, visto que diversos setores econômicos da sociedade se viram impossibilitados de continuar com suas atividades produtivas, em razão das medidas adotadas para a contenção da propagação do vírus, como: isolamento social, quarentena, fechamento de estabelecimentos e locais públicos ou acessíveis ao público, tais como comércio em geral, setor de serviços e setores industriais considerados não essenciais.
Grandes partes dos setores economicamente produtivos do país tiveram o seu fluxo de faturamento consideravelmente reduzido e em alguns casos interrompido, com o consequente comprometimento em cumprir com suas obrigações financeiras, fiscais, trabalhistas, entre outras inerentes à atividade econômica.
Agravando ainda mais a já catastrófica realidade, ressalta-se que no Brasil a esmagadora parcela dos setores economicamente produtivos é composta de micro empresas e empresas de pequeno porte, que, como sabido, não possuem saúde financeira suficiente para vencer uma crise econômica tão severa e longa como a decorrente do novo coronavírus. Consoante afirmam Antonio Evangelista de Souza Netto e Daniel Carnio Costa:
No Brasil, essa situação torna-se ainda mais grave quando se verifica que 99% das empresas são micros e de pequeno porte, com caixa médio de apenas 12 dias e, segundo o Sebrae, 84% delas já haviam perdido mais de 1/3 de seu faturamento na última semana do mês de março. Na indústria, a situação também é grave. Conforme dados apresentados pela FIESP, o caixa médio do setor é de até 1 mês para 63% das indústrias. Acresça-se que 92% das indústrias esperam uma redução média de faturamento de 55% nos meses de abril, maio e junho.
A piora do cenário econômico deteriora, sobretudo, as populações mais vulneráveis, eis que, ao mesmo tempo em que sofrem a redução de suas rendas, correm um maior risco de morte, pois geralmente possuem piores condições de saúde e poucos recursos para obter o acesso aos serviços de saúde privados.
Em simulações realizadas pelo relatório Covid-19 and human development: assessing the crisis, envisioning the recovery, foram demonstradas que o impacto da pandemia terá consequências mais severas aos grupos mais vulneráveis, eis que a queda do PIB em conjunto com o aumento da mortalidade e o declínio da educação efetiva em razão do fechamento das escolas resulta no primeiro declínio no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) desde sua implantação em 1990.
Por outro lado, grupos preocupados com a defesa da vida sustentam as formas mais radicais de isolamento social, ou até o lockdown¸ a fim de propiciar o controle de casos de contaminação e consequentemente frear o número de óbitos, possibilitando uma melhor resposta do sistema de saúde aos casos mais graves.
Apontam, ainda, que a crise econômica e a queda do PIB, devido ao COVID-19, irá ocorrer de qualquer forma, pois, mesmo com um isolamento vertical, os trabalhadores continuariam a se infectar em um volume maior, causando, assim, afastamentos do trabalho e diminuição da produtividade, além do isolamento voluntário daqueles que procuram se proteger da contaminação, ou que param de trabalhar para cuidar dos doentes (MACIEL; SANGLARD, 2020).
Ainda, verifica-se que a quarentena descortinou questões mais profundas, eis que os grupos sociais mais vulneráveis possuem obstáculos estruturais no combate ao vírus, como a falta de água, a falta de saneamento básico, a miséria, as habitações insalubres, o desemprego, a baixa renda, a baixa educação e a falta de acesso aos serviços públicos.
Em razão disso, a interferência do Estado na sociedade e na economia é medida urgente, desnudando, desde logo, a falácia do Estado Mínimo e da economia de mercado como a principal estratégia de desenvolvimento. Neste ponto, no dia 17 de abril de 2020, o governo brasileiro publicou uma nota informativa com medidas de combate aos efeitos econômicos da COVID-19. Assim destacam-se as seguintes medidas, delineadas pela Secretaria de Política Econômica do Brasil:
a. Medidas de proteção social: [...] As necessárias medidas de isolamento social reduzem a renda desse enorme contingente de trabalhadores e autônomos, dificultando o pagamento de suas contas e despesas diárias e, até, impedindo a aquisição de bens essenciais, como alimentação e remédios. As medidas de proteção social buscam compensar temporariamente esse colapso de renda e dar amparo a esses trabalhadores e seus dependentes. Além do auxílio financeiro de R$ 600 aos empregados e autônomos informais e aos desempregados – benefício que foi estendido aos microempreendedores individuais de baixa renda - há outras medidas de proteção. Entre elas, destaca-se a ampliação do número de famílias beneficiadas no programa Bolsa Família, que passou a incluir mais de 1 milhão de famílias que estavam inscritas, mas ainda não recebiam. O benefício foi ampliado para R$ 600, por três meses, sendo que há possibilidade de acumulação desse benefício com aquele voltado para os informais. As famílias monoparentais do Bolsa Família e do Cadastro Único receberão três parcelas deste valor em dobro, equivalentes a pagamentos mensais de R$ 1.200. Também para a proteção social foi antecipado o 13º salário para os aposentados e pensionistas do INSS e o pagamento do abono salarial. Ainda no âmbito da previdência social, foi suspensa, por 120 dias, a exigência de recadastramento anual de aposentados, pensionistas e anistiados políticos civis, bem como a de realização de visitas técnicas para comprovação de vida. b. Medidas de Proteção ao Emprego: [...] Neste período de isolamento social, a queda da receita das empresas está sendo tão pronunciada que poderá forçar muitos empresários a demitir parte relevante de sua mão de obra, ainda que o choque seja percebido como temporário. Para mitigar esse movimento de demissões, o governo atua para garantir parte da renda dos trabalhadores empregados e reduzir o custo das empresas, de modo a impedir a destruição de postos de trabalho. [...] Desse modo, foi criado o programa de financiamento da folha de pagamento. Os empréstimos contam com garantia do Tesouro de 85% do valor. Os demais 15% são risco das instituições financeiras. Com esse mesmo objetivo de manutenção do emprego, foram regulamentadas as possibilidades de teletrabalho, trabalho remoto e trabalho à distância, além da permissão de antecipação das férias coletivas, de feriados e de compensação de jornada de trabalho por meio de banco de horas. [...] Outra iniciativa importante é a extinção do Fundo PIS-PASEP e incorporação de seu patrimônio ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), a partir de 31 de maio deste ano. Com esta transferência, será possível permitir um saque de até R$ 1.045 por trabalhador das contas do FGTS. Esse ganho de renda é uma forma de aliviar a perda temporária de remuneração. Essa medida beneficia 60,8 milhões de trabalhadores, dos quais 30,7 milhões poderão sacar todos os seus recursos no FGTS. Assim, a metade dos trabalhadores com menor saldo, e, logo, de menor renda, terá acesso pleno a seus recursos, de forma que até 80% das contas serão zeradas. A medida atende de forma integral à maioria dos trabalhadores, que são os mais vulneráveis e com menor estabilidade no emprego. O volume previsto para saques é de até R$ 37,8 bilhões, na hipótese de que todos os saques sejam realizados. c. Medidas de Auxílio às Empresas: Empresas não são somente o patrimônio tangível representado por imóveis e equipamentos. Elas são, muito além disso, um conjunto de relações de aprendizagem, relacionamento, confiança e organização que evoluem de forma incremental ao longo de anos e década. Em uma crise repentina como essa, a destruição de empresas eficientes representa a perda desse incalculável capital não tangível. É para evitar essas perdas que estão sendo adotadas políticas de suporte às empresas que têm como foco a manutenção de seu capital humano, físico e organizacional durante o período mais agudo da pandemia. [...] Ao limitar a deterioração financeira das empresas, os empregos são garantidos e se torna factível a retomada da economia. O foco principal dessas medidas são as pequenas e médias empresas, as mais afetadas pela pandemia e que têm menor poder de enfrentar a crise. A postergação (diferimento) do pagamento de impostos, além de programas de manutenção do emprego, atuam neste sentido. O governo Federal suspendeu por 3 meses o recolhimento da parte referente à parcela da União no Simples Nacional e do FGTS pelas empresas em geral. Foram também criadas linhas de financiamento para pagamento da folha salarial com recursos do Tesouro Nacional e linhas de crédito especiais a serem ofertadas por bancos públicos. Outra iniciativa importante é a isenção temporária do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF) sobre as operações de crédito por um período de 3 meses. Isso cria mais um incentivo ao fornecimento de crédito às empresas e famílias e à renegociação de empréstimos em condições mais adequadas a este momento de crise. d. Medidas de Combate Direto à Pandemia: A saúde da população e a mitigação dos efeitos nocivos da Covid-19 são prioridade absoluta neste momento. Por isso, recursos estão sendo transferidos para a compra de materiais e a ampliação da rede de atendimento à população. Entre outras medidas, o governo reduziu a zero as alíquotas de importação e o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) de alguns produtos de uso médico-hospitalar. O Censo 2020 do IBGE também será adiado e os recursos serão direcionados ao combate à pandemia. Ademais, a disponibilidade orçamentária do Ministério da Saúde, Ministério da Defesa e Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação foi reforçada, para ampliar as ações adicionais de combate ao vírus, repatriação de cidadãos brasileiros em outros países e a pesquisa científica de vacinas e outros meios de ataque ao vírus. e. Medidas de Assistência aos Entes Subnacionais: Por fim, o governo federal entende ser fundamental, neste momento, dar suporte aos entes subnacionais, que estão na linha de frente no combate à pandemia e no atendimento à população. A crise deverá reduzir substancialmente a receita de estados e municípios, muitos do quais já se encontravam em situação fiscal difícil mesmo antes da pandemia. Um pacote de medidas vem sendo implementado com vistas a: (i) transferir recursos para a área de saúde dos entes subnacionais, para financiar as ações emergenciais de combate à COVID-19; (ii) compensar perdas do FPE e FPM, por meio de transferências de recursos e oferecimento de novas linhas de crédito. O governo federal já avançou em várias dessas medidas. Primeiro, sancionou medida de apoio financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (MP 938/2020) num valor total de até R$ 16 bilhões por um período de 4 meses, para compensar as eventuais quedas no FPE (Fundo de Participação dos Estados) e FPM (Fundo de Participação dos Municípios). Segundo, abriu, por meio da MP 940/2020, crédito extraordinário da ordem de R$ 9,4 bilhões para o enfrentamento da COVID-19, sendo R$ 500 milhões destinados à Fiocruz, e os restantes R$ 8,9 bilhões ao Fundo Nacional da Saúde (FNS) – por meio do qual serão feitos os repasses a Estados, Distrito Federal e municípios. Terceiro, apoiou o PLP 232/2019, que autoriza a desvinculação dos saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores constantes dos Fundos de Saúde dos entes subnacionais, no valor de R$ 11 bilhões, para as ações emergenciais de combate à pandemia. Outras medidas estão em discussão e algumas já foram enviadas ao Congresso Nacional. Em cooperação com o Congresso, pretende-se formular um pacote coerente de medidas, no montante de mais de R$ 88 bilhões, que serão destinados a estados e municípios.
Nos termos do que explica o professor de Stanford e economista americano John Cochrane, “Desligar a economia não é como desligar uma lâmpada. É mais como desligar um reator nuclear. Você precisa fazer isso devagar e com cuidado - ou ele pode derreter” (COCHRANE, 2020).
Destarte, infere-se que no contexto da pandemia, “desligar” a economia de um país para tutelar a saúde da coletividade não é tarefa simples, demandando ações amplamente complexas, que necessitam ser devidamente estruturadas, sob pena de causar uma crise tão grave quanto à crise sanitária decorrente do novo coronavírus.
Noutro giro, ignorar as repercussões do alastramento da doença sob a justificativa de proteção à liberdade econômica não parece ser a medida mais assertiva, cabendo, assim, a realização de estratégias coordenadas que garantam a sobrevivência econômica, sobretudo à parcela da sociedade mais vulnerável, bem como promovam a contenção da disseminação do vírus , a fim de não obstruir as unidades hospitalares.
Responder a uma pandemia exige que os gestores públicos desenvolvam e executem, ao mesmo tempo, ações coordenadas que foquem na proteção e no bem estar de grupos vulneráveis, retardando a disseminação do vírus, bem como gerenciem o impacto econômico nos indivíduos e nas empresas.
Desta maneira, cabe ao Estado canalizar esforços para financiar medidas a serem adotadas em um contexto pandêmico, sobretudo no provimento de renda, especialmente aos grupos mais vulneráveis e, além disso, adotando políticas que garantam a sustentabilidade das empresas, principalmente aquelas consideradas micro empresas e empresas de pequeno porte, sendo certo que tais medidas devem ser implementadas tanto no atual momento como no pós-pandemia.
Por todo o exposto, conclui-se que o direito social à saúde e a proteção da liberdade econômica demandam ações coordenadas dos gestores públicos, sem necessariamente um se sobrepor ao outro, visto que ambos causam o mesmo transtorno, embora por vias distintas. Não há que se ignorar um desses direitos para a observância exclusiva do outro.
Como no conflito entre os direitos fundamentais, como no conflito entre interesses públicos e interesses privados, deve haver um juízo de ponderação com base na proporcionalidade, analisando detidamente o caso concreto, sem a prevalência em abstrato de um sobre o outro, cabendo ao Estado, principalmente, a gestão e a execução das medidas de enfrentamento ao novo coronavírus, tendo por finalidade a proteção da saúde da coletividade sem causar um drástico rombo na capacidade produtiva da população.
